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Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis - Livro relata elaboração da lei 10.267/01 e de seu decreto regulamentador

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As bases gráficas dos prédios registrais - O projeto geo-base - Jorge Requejo Liberal ^[i]*

Por meio da publicidade registral, adquire plena eficácia não só o conteúdo privado dos direitos reais imobiliários, como as limitações que sobre o mesmo impõe a função social da propriedade consagrada no artigo 128 da Constituição Espanhola. Tais limitações fixam o conteúdo ordinário e normal dos direitos reais imobiliário de acordo com a exigência de que o exercício dos mesmos sirva, não só ao seu titular, mas a toda a comunidade em que ele habita.

Ante o exposto, é evidente que o mais importante, para conseguir os efeitos da segurança jurídica que se buscam, é a publicidade do conteúdo dos direitos sobre os imóveis inscritos no Registro da Propriedade e, afirmado isto, a segurança será mais completa quanto mais se defina o objeto desses direitos, sua configuração física, os dados de fato.

O Registro de Imóveis não necessita, para produzir seus efeitos, ou para fazê-lo de maneira mais eficaz, que sua atuação esteja coordenada com a do Cadastro Físico. O que verdadeiramente necessita é que os prédios inscritos tenham uma representação gráfica que permita uma perfeita identificação dos mesmos, mediante a definição, também gráfica, de seus limites, de sua superfície e sua localização no território, por meio das coordenadas geodésicas de cada um dos pontos que definem seu perímetro, para que se possa conhecer, de forma indubitável, qual é o lugar que os prédios ocupam dentro do território e sua relação com os demais. Desse modo, em qualquer ponto dos que formam um prédio lhe corresponderão algumas coordenadas e, em senso contrario, tais coordenadas só possam referir-se a esse ponto concreto.

Distinções básicas entre cadastro e registro de imóveis

É evidente a diferença existente entre ambas as instituições – Cadastro e Registro – pois enquanto a primeira tem uma finalidade eminentemente fiscal, a segunda tem como objeto a segurança do tráfico jurídico sobre os imóveis. Uma adequada gestão tributária é o objetivo da atuação cadastral. Porém isso não tem porque coincidir com a segurança jurídica do tráfico imobiliário que é o objetivo da atuação registral, por meio de procedimentos de garantias jurídicas dos quais o Cadastro carece, por isso admite a existência de parcelas configuradas contra a legislação urbanística ou a de Unidades Mínimas de Cultivo, ou Edificações construídas sem licença, o que não cabe que tenha acesso ao Registro.

Não se pode afirmar que ambas têm como objeto os imóveis, pois as unidades físicas que são objeto do Cadastro, à parte de denominarem-se parcelas, definem-se sobre a base do aproveitamento que se obtém das mesmas, enquanto que para o Registro são imóveis as porções diferenciadas do território que pertencem a um proprietário ou vários, em condomínio pró-indiviso; quer dizer, são o objeto dos direitos reais, e sua configuração leva-se a cabo livremente por seus proprietários, com independência dos diferentes aproveitamentos de que sejam suscetíveis e com a única limitação derivada da normativa setorial aplicável em seu caso (divisibilidade).

Para o Cadastro existem duas classes de parcelas em função de seus aproveitamentos – rurais e urbanas – para em seguida submetê-las a um tratamento fiscal e a uma representação gráfica diferentes, enquanto que para o Registro só existe uma classe de prédios, suscetíveis de abrir fólio, e o procedimento registral é o mesmo para todas, seja qual for seu aproveitamento ou natureza.

Inclusive a “Lei de Fazendas Locais” espanhola assinala expressamente a possibilidade de divergências entre a verdadeira natureza dos bens (rural ou urbana) quando no parágrafo 2 do artigo 105 diz: Em conseqüência disto, está sujeito o incremento de valor que experimentem os terrenos que devam ter a consideração de urbanos para efeitos do tal Imposto sobre Bens Imóveis, independentemente de que estejam ou não contemplados como tais no Cadastro ou no Padrão daquele.

No Registro da Propriedade figuram inscritos os direitos sobre os bens imóveis e as pessoas de seus proprietários, com os efeitos que lhe atribui a Lei Hipotecária, de tal forma que quem adquire algum desses direitos que o Registro publica, que figura como proprietário no Registro da Propriedade, é mantido em sua aquisição jurídica frente a qualquer um. Por essa razão, o acesso dos direitos ao Registro da Propriedade sujeita-se a tão rigoroso procedimento de garantias jurídicas que suporta a produção destes efeitos de asseguramento que permitem, por sua vez, garantir o tráfico imobiliário.

A titularidade das parcelas concede-se pelo Cadastro Físico, por intermédio de um procedimento de natureza administrativa, de forma unilateral, e com caráter censual, porque aquele que busca a instituição cadastral é um sujeito passivo a quem se atribui a obrigação de pagamento dos distintos impostos que têm sua base no inventário Cadastral. Por isso, o IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles – Imposto sobre Bens Imóveis) recai sobre o imóvel, qualquer que seja seu proprietário. Embora o titular cadastral possa não ser o verdadeiro proprietário, na verdade é o imóvel que garante, com seu valor, a realização tributária, sendo indiferente, à Administração Municipal, se o que paga este Imposto seja ou não o verdadeiro proprietário do imóvel.

Exemplo disso é a nova redação do artigo 65 da Lei de Fazendas Locais: Nas hipóteses de mudança, por qualquer causa, na titularidade dos direitos que constituem o fato tributável por este imposto, os bens imóveis objeto de tais direitos ficarão afetados ao pagamento da totalidade da quota tributária, nos termos previstos no artigo 41 da Lei 230/1963 de 28 de dezembro, Geral Tributária. Por essa razão, os Notários solicitarão informação e advertirão os comparecentes sobre as dívidas pendentes pelo Imposto sobre Bens Imóveis associadas ao imóvel que se transmite.

Lei Geral Tributária Art. 41 – 1. Os adquirentes de bens afetados por Lei à dívida tributária responderão por eles, por derivação da ação tributária, se a dívida não for paga.

2. A derivação da ação tributária contra os bens afetados exigirá ato administrativo notificado regulamentarmente, podendo o adquirente fazer o pagamento, deixar que prossiga a atuação ou reclamar contra a liquidação praticada ou contra a procedência de tal derivação.

3. A derivação só alcançará o limite previsto pela Lei ao assinalar a afetação dos bens. Art. 74. – 1. Os bens e direitos transmitidos ficarão afetados à responsabilidade do pagamento das quantidades líquidas, ou não, correspondente aos tributos que gravem tais transmissões, aquisições ou importações, qualquer que seja o possuidor, salvo se este resulte ser um terceiro protegido pela fé pública registral, ou se justifique a aquisição dos bens, com boa fé e justo título ou em estabelecimento mercantil ou industrial, no caso de bens móveis não inscritíveis.

O território

O Registro da Propriedade e o Cadastro têm em comum o seu objeto, que é o território, porém não as distintas partes que compõem o mesmo, como ocorre com o Urbanismo (onde também existem parcelas, porém configuradas neste caso segundo os usos autorizados pelo planejamento), ou com o Meio-Ambiente, ou as Costas, ou em geral com qualquer Instituição que tenha por objeto o território, porém cada uma delas o representa dividido em distintas unidades segundo os fins ou objeto que lhe são próprios.

Isto não significa que o Registro deva desenvolver-se à margem do Cadastro. Tampouco, deve fazê-lo à margem do Urbanismo ou do Meio-Ambiente, para citar apenas alguns dos setores de âmbito territorial com transcendência na definição do conteúdo das faculdades que integram o direito da propriedade. Para isto, não é preciso que nenhuma das Instituições que têm como âmbito de atuação o território se imponha às demais na hora de definir uma representação gráfica do mesmo; o verdadeiramente importante é que todas falem o mesmo idioma, ou utilizem o mesmo sistema. É algo parecido à utilização do sistema métrico decimal, porém neste caso denomina-se Sistema de Projeção, e utilizando o mesmo podemos afirmar que estamos referindo-nos à mesma parte do território mediante a referência a algumas coordenadas, com independência de qual seja o número de identificação Cadastral, o número do prédio registral ou a Unidade de Atuação X de um Município.

A representação gráfica georreferenciada dos prédios permite, por meio de sua definição por coordenadas, associar a tais prédios qualquer informação de âmbito territorial que tenha relevância no tráfico jurídico (Sistema Gerais, Áreas de Atuação, Elementos Protegidos, Urbana ou Não urbanizável, Parques Naturais, Orla costeira, etc.) e certamente a cadastral, porém para isso não é preciso que a parcela urbanística ou a cadastral coincidam, como de fato ocorre, com o prédio registral.

A incorporação ao Registro de Imóveis da representação gráfica dos prédios registrais foi recentemente objeto de regulamentação legal mediante a Lei 24/2001, que modifica o artigo 9 da Lei Hipotecária, e a colaboração com o Cadastro Imobiliário pela Lei 13/1996 e Ordem Ministerial que a desenvolve, com resultados mais que satisfatórios do transpasse de dados entre ambas as Instituições, para serem utilizados por cada uma delas para a finalidade e com as conseqüências que derivam de sua distinta natureza.

Poderá completar-se a identificação do prédio, mediante a incorporação ao título inscritível, de uma base gráfica ou mediante sua definição topográfica com conformação a um sistema de coordenadas geográficas, referente às redes nacionais geodésicas e de nivelação em projeto expedido por técnico competente.

A base gráfica cadastral ou urbanística e o plano topográfico, se forem utilizados, deverão ser acompanhados do título em exemplar duplicado. Um de seus exemplares se arquivará no Registro, sem prejuízo de sua incorporação a suportes informáticos. Do arquivo do duplicado se tomará nota à margem do assento correspondente à operação praticada e no exemplar arquivado o Registrador fará constar referência suficiente ao prédio correspondente. Poder-se-á obter o arquivo da base gráfica como operação registral específica, mediante ata notarial autorizada em requerimento do titular registral, na qual descreva-se o prédio e se incorpore a base gráfica.

Os Registradores disporão de aplicações informáticas para o tratamento de bases gráficas que permitam sua coordenação com os prédios registrais e a incorporação a estes da qualificação urbanística, meio-ambiental ou administrativa correspondente.

Quando o texto legal fala de coordenação, não menciona o Cadastro para nada, senão no que se refere à coordenação dos prédios registrais com suas bases gráficas, para depois incorporar a estes o que denomina qualificação urbanística, meio-ambiental ou administrativa, pelo qual nesta última também se pode incluir a Cadastral, porém em nenhum caso atribui ao Cadastro a qualidade de constituir a base gráfica exclusiva dos prédios registrais, nem a necessidade de estabelecer uma coordenação entre os prédios do Registro e as parcelas do Cadastro.

Superfície dos prédios

Apesar da escassa consideração jurisprudencial aos dados de fato que resultam das descrições dos prédios inscritos no Registro da Propriedade, dentre eles o relativo à superfície é o que encontra mais regulamentação normativa, conforme o artigo 9 da Lei Hipotecária e a regra 4ª do artigo 51 do Regulamento Hipotecário:

Art. 9º - Toda inscrição que se faça no Registro expressará as seguintes circunstâncias:

1ª A natureza, situação e lindeiros dos imóveis objetos da inscrição, ou aos quais afete o direito que deva inscrever-se, e sua medida superficial, nome e número, se constarem do título.

4ª A medida superficial se expressará em todo caso e com base no sistema métrico decimal, sem prejuízo de que também se faça constar a equivalência às medidas do país.

Não obstante, e apesar de tratar-se de uma magnitude perfeitamente definível, o Regulamento ainda contempla algumas margens possíveis de erro, o qual muitas vezes pode vir, inclusive, provocado pelo meio matriculador (Cadastro), pois esta referência obrigatória imposta pela Lei de 96, não tem em conta que na informação do organismo fiscal, o dado alfanumérico e o gráfico não são idênticos, que a superfície que figura na certificação e a que resulta da representação gráfica da parcela não coincidem, problema este que se agrava quando estamos em presença de um prédio sujeito ao regime de Propriedade Horizontal, pois se lhe atribui a parte proporcional da superfície correspondente aos elementos comuns.

Em ordem ao que dispõe o artigo 298 do Regulamento Hipotecário: “poderão inscrever-se os excessos de extensão creditados mediante certificação cadastral ou, quando forem inferiores à quinta parte da extensão inscrita, com o certificado ou informe de técnico competente, nos termos previstos no artigo 53 da Lei de 30 de dezembro de 1996, que permitam a perfeita identificação do prédio... Poderão fazer-se constar no Registro, como retificação de superfície, os excessos de extensão que não excedam da vigésima parte da extensão inscrita.”

Em conseqüência, as possibilidades de se identificar graficamente um prédio são amplas, embora não se dê uma total identificação entre a superfície que figure no Registro e a que nos ofereça sua representação gráfica, pois a própria normativa regulamentar nos abre uma margem que oscila entre 5% e 20%, e se a isso lhe acrescentamos a inexatidão do dado oferecido pela Certificação Cadastral, a margem que se oferece ao Registrador para chegar a identificar graficamente um prédio registral é suficiente, embora não exista uma total coincidência no dado superficial.

Projeto Geo-Base - a posse

Talvez o primeiro e mais importante fato que tem lugar em relação aos prédios, ou aos imóveis em geral, seja o fato da posse, e concretamente da posse material. Em meados do século XIX, que foi quando teve lugar a promulgação da atual Lei Hipotecária, os proprietários exerciam de maneira direta a posse de seus prédios, de modo que não era tão desatinado algo que hoje nos parece quase ininteligível, e que consiste na identificação dos prédios por seus lindeiros, e mais concretamente pelo nome dos proprietários dos prédios co-lindantes, de forma que, quando se dizia que um prédio qualquer se limitava ao Norte com Juan García ou José Gómez, era porque realmente se podia ver Juan García ou José Gómez cultivando, ou obtendo os aproveitamentos do prédio contíguo.

Georreferenciamento

Na época da publicação da Lei Hipotecária, não existiam os meios técnicos de que hoje dispomos, e que nos permitem afirmar rotundamente que os prédios limitam-se com prédios, e que esses limites têm que ser determinados de forma objetiva, e não por meio das pessoas que, a cada momento, sejam seus proprietários. No mundo atual a posse, sobretudo dos prédios rurais, já não se detém de maneira tão ostentosa, e não são poucos os casos de pessoas que adquirem um prédio (geralmente por herança) que não tenham tido ocasião de examinar, devido geralmente à falta de conhecimento do território (emigração) ou por escassa rentabilidade de seu cultivo (montes);  porém, todavia, é preciso contar com um procedimento que nos permita saber como é e onde se encontra um prédio qualquer, e isso se consegue por meio da definição do lugar que ocupam no espaço, na terra, e esse procedimento não é outro que o georreferenciamento, por intermédio do qual pode-se afirmar que em um ponto qualquer da Terra lhe correspondem algumas determinadas coordenadas, e que essa referência só corresponde a esse ponto e não pode estar ocupado por outro.

Prédio registral

A evolução do conceito do direito da propriedade, e sua função social (que encontra sua consagração na própria Constituição), nos obrigam a estabelecer uma definição mais completa do que é o prédio Registral, e para isso há que levar ao Registro da Propriedade sua descrição gráfica (em sentido estrito), suas limitações Meio-ambientais, Urbanísticas, Agrárias e, em geral, tudo aquilo que, hoje em dia, determina o estatuto da propriedade. Se há de conseguir a velha aspiração de coordenar o Registro da Propriedade com qualquer Base Geográfica que nos permita, senão confeccionar, certamente publicar os prédios tal e como são na realidade.

Determinar quais seriam as conseqüências jurídicas da incorporação propugnada, pode parecer em um primeiro momento um trabalho complicado, embora talvez seja o transcurso do tempo o que as defina.

No momento, há que partir da base indiscutível de que o Registrador não intervém na configuração urbanística, meio-ambiental ou agrária dos prédios, nem é sua missão a de qualificá-la. Porém, o que certamente faremos será tomar os dados dos que legal e tecnologicamente podem fazê-lo, e uma vez que os temos tomado nos limitamos a publicá-los, e neles nos apoiaremos para qualificar o que certamente podemos, e para o que fundamentalmente criou-se o Registro da Propriedade, e que não é outra coisa senão a proteção da legalidade dos atos e contratos relativos ao domínio e demais direitos reais sobre bens imóveis.

Em resumo, incorporamos ao Registro alguns dados de fato, que são a base indispensável para uma perfeita delimitação das titularidades reais sobre os imóveis, e do alcance das faculdades dominiais, delimitadas não somente pela titularidade jurídica, senão por aquelas situações que de maneira crescente vão criando uma série de encargos ou limitações ocultas que é preciso conhecer para a segurança do tráfico (Meio-ambiente, Parques Nacionais, Costas, Obras Públicas, Corredores de Ruído, Zonas Contaminadas, Gasodutos, etc...).

Os Registros da Propriedade são repartições públicas disseminadas por todo o território da União Européia. A proximidade ao cidadão: bens imóveis, informação, segurança jurídica, lhes faz especialmente aptas para serem otimizadas enquanto repartições de Informação geral, dispondo das adequadas bases gráficas georreferenciadas nas quais fiquem definidas as distintas camadas de informação com transcendência no conteúdo das faculdades que integrem o direito de propriedade para ser posta a disposição dos cidadãos conforme estabelece para o aspecto meio-ambiental a Diretriz 90/313 CEE (Comunidade Econômica Européia) do Conselho, 7 de junho de 1990.

Os redatores da Lei Hipotecária regulamentadora do Registro da Propriedade conceberam um sistema de segurança jurídica imobiliária baseado no prédio como unidade de organização, e considerados os tempos de promulgação da mesma (meados do século XIX) e os meios com os quais se podia contar, não tiveram outro remédio que acorrer a uma descrição literária para a identificação dos prédios que, embora até agora tenha dado seus frutos, hoje, e com a aparição das novas tecnologias (fundamentalmente informáticas), manifesta-se como um sistema insuficiente e de difícil ajuste com a realidade física.

Uma identificação clara e perfeita dos prédios é o complemento ideal para que o Registro publique, com todas as garantias de nossa legislação hipotecária, qual é situação jurídica dos mesmos. Os prédios limitam-se com prédios, ocupam um lugar geográfico determinado e têm uma forma geométrica característica; com base nestes três princípios, simples e fundamentais, temos que apoiar o sistema de Bases Gráficas dos prédios registrais.

Com os meios técnicos que temos já a nosso alcance, essencialmente informáticos, a identificação gráfica dos prédios que contemplam os artigos 9 da Lei Hipotecária e o artigo 398 de seu Regulamento, é a resposta adequada por parte dos Registradores da Propriedade não só para atender às disposições legais, senão porque é um requisito essencial para a configuração de um Registro atual.

Se chegamos a identificar da maneira mais perfeita possível os prédios registrais, com os existentes na realidade extra-registral, podemos chegar a oferecer uma publicidade sobre a configuração dos mesmos que, na prática se converterá, por sua confiabilidade, em um instrumento imprescindível de garantia de todas as situações jurídicas imobiliárias, inclusive das que afetem a dados de fato.