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Programa Nacional de Capacitação das Cidades: IRIB participa do Seminário Regional Norte em Manaussobre Cadastro Técnico Territorial Multifinalitário

O Ministério das Cidades, em parceria com a Caixa Econômica Federal, realizou o Seminário Regional Norte sobre Cadastro Técnico Territorial Multifinalitário, de 21 a 24 de novembro último, no Líder Hotel Manaus, em Manaus.

Manaus foi o último destino dos seminários regionais, realizados em 2006, sobre cadastro técnico territorial multifinalitário, no âmbito do  Programa Nacional de Capacitação das Cidades. Coordenados por Eglaísa Micheline Pontes Cunha, do Ministério das Cidades, e por Cláudia Brandão de Serpa e Maria Teresa Peres de Souza, ambas da Caixa Econômica Federal, os seminários visitaram as diferentes regiões brasileiras: Florianópolis, SC; Fortaleza, CE; Campinas, SP; Belo Horizonte, MG; Cuiabá, MT e Manaus, AM.

O objetivo dos seminários regionais é sensibilizar técnicos e agentes sociais para a importância do cadastro técnico territorial multifinalitário como instrumento de política urbana municipal.

O Seminário Regional Norte contou com a participação de palestrantes do corpo técnico-gerencial do MCidades e da CEF, bem como de professores universitários, que abordaram temas como o cadastro técnico territorial multifinalitário e o desenvolvimento urbano; avaliação de imóveis; tributação imobiliária e financiamento de instrumentos de gestão; geotecnologias e a integração cadastro e registro de imóveis.

O Irib esteve representado por seu diretor  Sérgio Jacomino, que proferiu palestra sobre a interconexão entre cadastro e registro de imóveis, e pelo conselheiro científico do instituto e professor da UFSC, Jürgen Philips. O professor Philips esteve encarregado de dois temas, abordou os conceitos, objetivos e aplicabilidade do cadastro técnico territorial multifinalitário e falou também sobre o papel do cadastro na administração do território.

O tema do cadastro como instrumento de política urbana e fiscal esteve a cargo do gerente de desenvolvimento urbano da Caixa Econômica Federal de Santa Catarina, Carlos Averbeck.

A interconexão entre cadastro e registro de imóveis
Sérgio Jacomino

Vamos falar sobre duas instituições importantes para a gestão territorial, o registro imobiliário e o cadastro técnico territorial multifinalitário. Vamos falar sobre a precária descrição dos imóveis no registro de imóveis e sobre o cadastro e o registro, que caracterizamos, para efeito de exposição, como os irmãos siameses da gestão fundiária.

Vamos responder a uma pergunta recorrente em todos os encontros de que participamos,  por que o registro de imóveis não está na prefeitura municipal? Por que o cartório não faz parte da gestão pública territorial municipal?

E, por fim, vamos falar um pouco sobre as mudanças no sistema que a lei 10.267, de 2001, proporcionou.

A precária descrição dos imóveis no registro de imóveis

Costa Porto recolheu, no seu conhecido livro Sistema sesmarial no Brasil, cartas, escrituras tabelioas onde as descrições imobiliárias, embora falhas, não deixavam de cumprir, à época, suas finalidades de determinação do bem, averbando: “em alguns casos, a carta de sesmaria já valia, de si mesmo, uma demarcação, pois, embora não determinando expressamente a área, de tal modo lhe fixava as confrontações que ninguém tinha dúvidas quanto à delimitação” (Costa Porto. Sistema sesmarial no Brasil. Brasília: UnB, s.d, p. 111, passim)

Vejamos alguns exemplos extraídos do livro de Costa Porto e da coleção de Cartas de Datas de Terra, editada pelo Departamento de Cultura da Prefeitura do Município de São Paulo, em 1937.

a terra que está da banda de bayxo do caminho que vay do outeiro que está sobre o Varadouro, onde se faz huma casa, onde está um marco de pedra (omissis) irá correndo pelo camynho abayxo, direyto ao outeiro que está sobre o Varadouro, onde se faz huma casa, onde está um marco de pedra… irá correndo pelo camynho abayxo, direto ao oiti, que está ao passo onde mataram o Varela, e dali irá corrende ao sudoeste athe entrestar nos mangues e Rio Beberibe e dali irão ao rio asima athe o Varadouro (Sesmaria dada em 1556 por D. Beatriz a Diogo Lopes).

Ou ainda:

a descrição “partia da feitiçaria dos Índios até onde se mete o ryo… Ayamá e daí athe a riba de casa velha que foi de Christovão Índio e outra casa que foi de um índio que se cha Aberama, onde estão huns cajus muito grandes etc.” (Sesmaria doada ao almoxarife Vasco Lucena).
 
Se avançarmos um pouco mais no tempo veremos, que, ainda assim, as descrições não eram particularmente elucidativas e sempre serviam de referência ao elemento possessório, publicidade efetiva do exercício dos direitos e posse, indicando, ainda, pessoas como marcos de confinância. Vamos a um exemplo notarial de 1618:

Manuel Luiz morador nesta villa casado com mulher e filhos dos mais antigos della que sempre a sustentaram nas guerras e bonanças que na dita villa de São Paulo houve que elle tem necessidade de uns chãos que estão partindo com Ascenso Ribeiro até chegar a um ribeiro correndo pelo dito ribeiro arriba até chegar ao caminho de Piratininga e o dito ribeiro se chama Ahangabahi” (Carta de data de terra passada em 31 de outubro de 1618 a Manuel Luiz).

Um outro exemplo de 1815, referente a imóvel no coração da cidade de São Paulo:

havemos por bem dar-mos, e conseder-mos de hoje para todo o sempre cinco braças de terras de frente na dita paragem (Tabatinguera)… cujo terreno tem de frente cinco braças concordando do fim do muro da propriedade do mesmo inpretante conform o alinhamento que a de fazer o Juiz Almotacel com o arruador deste Senado e o fundo desde o lugar onde findão as cinco braças defrente correndo a endireitura do alinhamento que se fizer the o segundo arbusto que existe a beira do rio para lá da ponte assima dezignada (“Ponte do Ferrão”). (Data de terras que a Câmara de São Paulo concedei a Jozé Pinto da Silva).

E como era realizado o processo de levantamento? Vamos dar voz a Ulisses Lins em “Um Sertanejo e o Sertão”, nos relatos recolhidos dos velhos sertanejos do Pajeu:

O medidor enchia o cachimbo, acendia-o, montava o cavalo, deixando que o animal marchasse a passo. Quando o cachimbo se apagava, acabado o fumo, marcava uma légua”. (Albuquerque, Ulisses Lins de. Um sertanejo e o Sertão – memórias. Rio de Janeiro: J. Olympio, 1957, p. 167).

Muitas descrições que figuraram no registro imobiliário tinham apoio nesse tipo de experiência.

Quais são as possíveis causas para essas precárias descrições que figuram nos livros de registro imobiliário? Temos a tendência natural de achar que tudo está errado, “algo está fora da ordem”; no entanto, é necessário conhecer as razões pelas quais essas descrições povoaram os livros de registro e por que continuam figurando nesses livros. Também temos de investigar se essas circunstâncias podem colocar em risco o desenvolvimento da gestão territorial e a segurança nas transações jurídicas.

Uma das possíveis causas é a original concessão de grandes extensões de terra. A economia colonial se baseava inteiramente no modelo extrativista, que se apoiava no latifúndio. Havia um aproveitamento extensivo das terras com o conseqüente esgotamento do solo pelo uso inadequado. Havia uma “mobilidade” da propriedade, que “flutuava” na superfície da terra. Esse era um fenômeno bastante conhecido nas culturas autóctones de terem mobilidade em suas comunidades no interior das florestas, fazendo um aproveitamento auto-suficiente e episódico dos recursos naturais.

Lígia Osório Silva, professora da Unicamp, afirma que, “decorria dessas características uma fome permanente de terras que, por sua vez, acarretava uma grande mobilidade. Arruinava-se a terra, queimavam-se as florestas e passava-se adiante, repetindo o ciclo novamente”.

As concessões de sesmarias, e depois todos os títulos que se vinculavam àquelas datas originárias, têm essa característica do aproveitamento extensivo, modelo extrativista, esgotamento do solo, e uma espécie de movimentação da propriedade em direção aos interiores, ao sertão.

Logicamente que qualquer que fosse o registro dessa situação jurídica acabaria levando essa circunstância no bojo do documento.

Um outro aspecto importante da precária descrição dos imóveis que encontramos nos registros é que a descrição do bem era reconhecida e respeitada socialmente. Havia um respeito aos limites territoriais por conta da posse efetiva que se exercia. Todo mundo sabia onde ficava a propriedade do coronel Fulano de Tal.

O fato é que a posse exercida efetivamente é um elemento de visibilidade social, de reconhecimento social. Antes de se falar em especialidade do imóvel, com os escrúpulos descritivos, o melhor seria falar-se em determinação do bem objeto do direito.

As descrições dos imóveis, que figuravam nas cartas e documentos àquela altura, constituíam uma referência secundária; a posse era o elemento essencial de publicidade efetiva. A posse efetiva representava uma situação jurídica que era respeitada social, política e economicamente. A referência que se fazia nos livros de registro era um elemento secundário de determinação dos direitos que se exerciam sobre aquele específico bem.

Como eram feitos os registros

Na descrição do bem a confrontação não se fazia com os elementos físicos, acidentes e sinais geodésicos. A confrontação se fazia com pessoas, por intermédio das quais se obtinha uma determinação do bem e a determinação dos direitos. As descrições que hoje nos parecem imperfeitas, à época eram perfeitamente adequadas, atendiam às necessidades econômicas e sociais. Tanto é assim que, desde os séculos XVI e XVII, esses livros continuaram rendendo todos os efeitos jurídicos sem que houvesse uma inviabilização completa da vida econômica e social da colônia, do Império e, mais tarde, da própria República.

Trata-se de crítica muito ligeira imaginar que as descrições imperfeitas que encontramos ainda hoje nos registros de imóveis tenham sido feitas de molde a inviabilizar toda e qualquer determinação dos bens objeto de transações. Não é possível deitar um olhar crítico ao passado, servindo-se de referência modernas. Grosseiramente, seria o mesmoque criticar a manuscrição dos livros na Colônia lamentando que os registros não tenham sido feito por máquinas de escrever.

A distinção entre registro imobiliário e cadastro

Começamos com aquelas descrições referidas no início. Depois, daqueles livros originários da época colonial fomos para os livros fundiários do registro.

A lei 6.015/73, que entrou em vigor a partir de 1976, aperfeiçoou tecnicamente o registro com a adoção do fólio real, um sistema que organiza a publicidade registral com base no imóvel e não mais nas pessoas ou na ordem cronológica da apresentação dos títulos a registro.

Para cada imóvel passa a existir uma matrícula, que é, digamos, a sua cédula de identidade. Cada imóvel tem um número de matrícula, que está registrada no cartório de registro de imóveis. Todas as transações posteriores (e anteriores vigentes) feitas com o imóvel constarão dessa matrícula.

No entanto, a mudança de forma não alterou o conteúdo das antigas descrições, que ainda permanecem nos cartórios. Se esse modelo descritivo cumpriu adequadamente um itinerário até chegar às matrículas contemporâneas, onde está o problema?

É necessário discutir um aspecto muito importante, a distinção que deve ser feita entre registro imobiliário e cadastro, duas instituições com objetos determinados diferenciados que desempenham finalidades muito particulares.

Da matrícula vamos chegar à descrição georreferenciada. Ou seja, damos um salto do modelo descritivo da matrícula para o modelo de georreferenciamento.

A lei 10.267/01 criou o georreferenciamento de imóveis rurais e radicalizou a idéia de interconexão e relacionamento entre os dados cadastrais e o registro de imóveis. A obrigatoriedade de georreferenciamento foi criada para aclarar definitivamente as situações de imóveis particulares e de terras públicas com uma revitalização do cadastro, que no caso dos imóveis rurais hoje está no Incra.

Vê-se acima que as descrições descendem dos antigos livros fundiários e penetra nas matrículas. O sistema de fólio real representou uma mudança morfológica.

A partir dessa lei, para toda e qualquer transação imobiliária com imóveis rurais deve ser feito um levantamento geodésico com base no georreferenciamento, de forma que o cadastro, antes imperfeito, seja recomposto e ajude a reduzir o número de fraudes. O decreto 4.449/02, e depois o decreto 5.570/05, que alterou a lei, estabeleceu um cronograma para que todos os imóveis rurais se sujeitem ao georreferenciamento, o que vai delimitar as fronteiras entre o registro jurídico e o cadastro físico.

No entanto, esse modelo descritivo trazido pela lei 10.267/01 deixou o leigo com a mesma dificuldade para determinar onde se localiza o imóvel na superfície da terra. Os dados descritos na matrícula georreferenciada são absolutamente incompreensíveis para a maioria dos mortais. Se não tivermos um mecanismo de tratamento desses dados para chegar a uma informação, não entenderemos absolutamente nada da descrição.

Na verdade, o problema não está e nunca esteve na descrição do imóvel. As críticas feitas confundem as finalidades distintas do registro e do cadastro.

O registro imobiliário brasileiro encontra um antecedente na lei hipotecária de 1846 (decreto 482, de 14 de novembro de 1846). Conforme referimos, a descrição do imóvel sempre foi adequada para os fins econômico-sociais. A determinação do objeto, que mais tarde denominamos especialidade objetiva, encontrava apoio na visibilidade da posse. O artigo 22 do decreto 482 estabelecia a forma da descrição do imóvel no registro imobiliário.

O artigo 22 dispôs que “(...) O livro indice, escripturado por ordem alphabetica, e por fórma que facilite, sem equivoco, o conhecimento de todos os bens hypothecados que se acharem registrados no seu Cartório (...).”

No exemplo acima, vemos a pouca importância que o indicador real conferia à especialização do imóvel. O foco estava posto nos direitos inscritos e não no cadastro físico do imóvel.

A descrição do imóvel era muito pobre. O registro imobiliário não cuidava da determinação do imóvel. A função do registro não era determinar fisicamente o imóvel com os escrúpulos que hoje o geodesista tem para determinar claramente qual é o objeto da medição.
 
Pode-se dizer, latamente, que o registro de imóveis é um registro de direitos, teleologicamente consideradas as coisas. Para não perder de perspectiva a necessária precisão técnica da afirmação, o registro no Brasil é de títulos, relevando a teoria do título e modo. Todavia, o foco está na situação jurídica, nos direitos que o registro proclama. O registro não é uma agência cadastral, não é uma agência de avaliação e apuração de limites com apoio em critérios técnicos de agrimensura.

O registrador não é um geodesista, um engenheiro ou cartógrafo. Estamos falando de especificidades e de instituições que se organizam com uma lógica diferenciada. Uma coisa é a determinação física do bem, o que é propriamente a função essencial de um bom cadastro; outra muito diferente é a determinação dos direitos que incidem sobre esse determinado bem, algo que diz respeito a um outro profissional, um jurista encarregado do registro imobiliário. Nossa atribuição como registrador é própria de um jurista, de alguém que maneja com proficiência os temas de direito imobiliário e do direito registral, profissionais não necessariamente versados nos temas geodésicos, de engenharia e agrimensura.

Gostaria de destruir um mito muito divulgado nas comunidades que estudam o cadastro multifinalitário, e mesmo nas discussões entre os municípios, de que o registro imobiliário encontra historicamente seu antecedente no registro do vigário. Muitas pessoas já escreveram sobre a origem do registro imobiliário e apontam a gênese do registro hipotecário no regulamento da Lei de Terras de 1850, o que é um equivoco.

O que é cadastro e o que é registro?

É o seguinte o elenco de diplomas legais sobre o registro imobiliário.

Decreto 482, de 1846, surgido seis anos antes que a Lei de Terras de 1850.

Em 1854 tivemos o regulamento que criou o registro do vigário. O registro hipotecário havia sido concebido muito antes. Em 1830 já havia debates no Senado e na Câmara a respeito da necessidade de um registro hipotecário que fosse organizado à semelhança do registro francês e de outros criados na Europa. Portanto, o registro hipotecário antecedeu a legislação agrária e de gestão territorial. É um grande equívoco imaginar que o registro de imóveis tenha culpa no cartório no que se refere à imperfeição que encontramos Brasil afora, o que se deve a circunstâncias que precisam ser analisadas cuidadosamente para não cairmos num preconceito completamente dissociado da realidade.

A lei 1.237, produto da inteligência de Nabuco, é de 1864 e se filia diretamente à lei de 1846. Tanto a lei quanto o decreto, que se seguiu à lei de 1864, não fazem direta referência à legislação, por exemplo, de legitimação de posse, prevista na Lei de Terras de 1850.

Depois veio o decreto de 1865. Já na República, o decreto 169-A, o decreto 380, depois o Código Civil de 1916. Vários regulamentos se seguiram a partir do código de 1916 até o advento da vigente lei 6.015/73 com as mudanças havidas a partir da lei 10.267/2001.

É preciso observar atentamente essa filiação para perceber que o registro não tem nada a ver com o cadastro. O que é cadastro e o que é registro? Se existe diferença precisamos saber qual é e se ela justifica que o cadastro exista independentemente do registro e se o registro deve existir independentemente do cadastro. E ainda, se o cadastro e o registro podem interagir numa relação dinâmica que vise a uma melhor determinação dos bens e dos direitos.

Definição de cadastro – cadastro é um inventário público de dados metodicamente organizados concernentes a parcelas territoriais, dentro de certo país ou distrito, baseado no levantamento dos seus limites. (FIG, 1995).

Não estamos falando de direitos, mas de dados de parcelas, de levantamento de limites. Não está dito aqui que a missão do cadastro é definir o perfil, os contornos, os limites, a extensão dos direitos incidentes sobre as parcelas. Essa é função de outra instituição, é objeto de um outro organismo que, geralmente, leva o nome de registro imobiliário. O registro, por seu turno, é uma instituição de caráter jurídico encarregado de prover a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Devemos afastar das prerrogativas do registro aquelas relacionadas à determinação física dos imóveis. A missão fundamental do registro é prover publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos relativos às parcelas. Há uma diferença fundamental entre as duas instituições.

O cadastro e o registro se relacionam. O cadastro serve ao registro e o registro ao cadastro. O registro vai prover o cadastro de informações relativas à titularidade; o cadastro vai prover o registro de informações relacionadas aos limites físicos do objeto. Há uma interconexão entre as duas instituições. Não se trata de integração – porque a idéia pressupõe a absorção de uma instituição pela outra.

Na verdade, tanto a legislação como os modelos mais desenvolvidos do mundo apontam para um ambiente de coordenação de dados cadastrais com dados registrais.

O registrador não vai a campo para fazer a medição de limites, confinança, etc., porque existe uma instituição encarregada dessa função, a serviço de uma necessidade social prevista na Constituição, qual seja o cadastro. De outra parte, o profissional que está medindo a terra não vai tentar interpretar a vontade das partes e produzir os títulos que vão acarretar direitos para todos os envolvidos. São, portanto, duas instituições distintas com objetivos claramente definidos, mas que têm um elemento de ligação, o imóvel. O imóvel que o registrador vai registrar na sua matrícula é o mesmo que o geodesista vai levantar.

As atividades do registrador não têm absolutamente a ver com as atividades do geodesista. Por exemplo, se um cidadão vai ao cartório e diz que pretende dar o seu imóvel em usufruto para a sogra, o que o geodesista teria a ver com esse direito real de usufruto? Nada. Quem tem que verificar a adequação, aconselhar as partes em relação a seus direitos e dar a conformação do próprio direito é o registrador. A função jurídica do registrador não se confunde com a função de levantamento do geodesista.

Tudo isso tem a ver com algumas propostas que temos ouvido corriqueiramente de realização de um super cadastro, que agregasse dentro de si todas as funções desempenhadas por outras instâncias ou instituições. Acredito que esse não é o sentido de um cadastro técnico multifinalitário.

Anteriormente à lei 10.267/01 existia um modelo descritivo precário, mas eficaz para efeitos de registro. A interconexão do registro com o cadastro ficou nas intenções do legislador de 1916, que mirou muito claramente o sistema alemão em que há uma coordenação entre o cadastro e o registro imobiliário. Na Alemanha não houve a absorção do cadastro pelo registro, mas também não houve uma consolidação do registro no cadastro. Há, pura e simplesmente, interconexão. É genial porque é simples assim.

As incorreções e imperfeições do registro se resolviam judicialmente. Como dissemos, o registro tinha por missão identificar claramente os direitos e não a parcela. Quando havia conflitos de direitos, esses conflitos deveriam ser resolvidos judicialmente, diferentemente da atividade do cartógrafo, que lida com uma ciência exata que não permite esse tipo de conflito relacionado à situação física do objeto levantado. O problema pode estar relacionado com a extensão dos direitos e dos limites do objeto, portanto, uma questão de direito a ser resolvida judicialmente.

Aperfeiçoamento técnico do sistema de registro
O processo de registro era muito complexo, mas a Lei de Registros Públicos (lei 6.015/73), que entrou em vigor em 1º de janeiro de 1976, inaugurou uma nova idade do registro porque houve um aperfeiçoamento técnico com a criação do chamado fólio real. É o princípio da unitariedade da matrícula, que, traduzindo singelamente poderia ser expresso assim: um imóvel = uma matrícula.

A partir de 1976, com a Lei de Registros Públicos, os imóveis no Brasil passaram a ter como que uma cédula de identidade própria. Cada imóvel tem um número de matrícula, que está registrada no cartório de registro de imóveis. O imóvel matriculado passa a ter um número único. Para a legislação civil não existe o conceito de parcela, mas apenas o conceito de imóvel, este sim objeto de matrícula. De tal modo que se pode ter num único imóvel, portanto numa única matrícula, várias parcelas, mas não se pode ter numa mesma matrícula vários imóveis.

Em 1976, tivemos a obrigatoriedade da matrícula para cada transação imobiliária. A partir da matriculação do imóvel, todas as mutações jurídicas – por exemplo, compra e venda, doações, usufrutos, sucessão causa mortis – passaram a figurar no registro. Passou-se a exigir de forma rigorosa o que chamamos de especialidade imobiliária – objetiva e subjetiva, uma vez que não nos contentaríamos mais com aquelas descrições imperfeitas. A partir de 1976, isso se tornou um requisito fundamental, tivemos a especialização, ou seja, tornar especial o objeto do registro. Isso em relação ao imóvel e também em relação às pessoas envolvidas no registro.

Houve necessidade de uma especialização subjetiva. Fulano de tal não pode ser apenas fulano de tal. Ele tem que figurar no registro como fulano de tal, brasileiro, casado, no regime de bens X – uma vez que dessas circunstâncias pode resultar complicações patrimoniais –, domicílio, CPF.

Em 1976, ainda com a Lei de Registros Públicos, tivemos a concentração das informações sobre a situação jurídica dos imóveis. Com a matrícula, houve uma clarificação da informação registral. Como tínhamos uma única matrícula para cada imóvel era fácil analisar a situação jurídica da propriedade. Houve uma ampliação da segurança jurídica na medida em que houve uma racionalização na organização da informação.

Apesar da criação da matrícula, ainda resistiram dentro do sistema algumas circunstâncias que não há como modificar. Uma delas é que se mudou a forma, mas permaneceu o conteúdo. Aquelas descrições imperfeitas que existiam no começo do século continuaram a existir, migraram para a matrícula. E não podemos dizer, principalmente numa metrópole como São Paulo, que haja uma explosão de litigiosidade decorrente da má descrição dos imóveis no registro imobiliário.

Em 1976 também houve uma insinuação do elemento cadastral. A lei 6.015/73, na parte de especialidade do imóvel, prevê o cadastro como um elemento a ser integrado ao imóvel. Ali já se insinuava a necessidade de um vínculo com a instituição cadastro. Ao dizer que para a abertura da matrícula é necessária a especialidade do imóvel, a Lei de Registros Públicos inclui a indicação do cadastro entre esses elementos.

A matrícula e os registros anteriores a ela tinham um enfoque parcelar. O enfoque era individualizado: mirava a unidade abstraindo-se da amarração necessária na planta cadastral. A amarração geodésica não está no registro e essa é a razão pela qual vamos encontrar, mesmo em títulos emitidos pela administração pública, aquilo que chamei de síndrome do beliche dominial, ou seja, a superposição de glebas nos livros de registro sem acarretar conseqüências mais graves.

Na origem dos conflitos existe um elemento possessório de fato. O enfoque era individualizado, muitas vezes, o imóvel estava bem descrito, mas nem sempre estava localizado no território, poderia estar em qualquer ponto da circunscrição imobiliária. O que o registrador poderia fazer nesse momento tendo em vista que ele não é um geodesista e não tem instrumental técnico nem atribuição legal para fazer isso? Em São Paulo, os registradores têm contratado geodesistas, engenheiros, peritos para fazer a avaliação. Não somos capacitados tecnicamente para fazer esse levantamento de caráter físico.

Esse enfoque parcelar era única e exclusivamente do imóvel em si considerado, e não levando em consideração uma planta cadastral que permitiria a localização precisa, a marcação no território do imóvel.

Os primeiros comentadores da lei 6.015/73 identificaram a instauração do verdadeiro cadastro nos cartórios. Os livros de doutrina sobre registro, editados entre 1976 a 1978, mencionavam que, finalmente, no Brasil, existia um sistema de registro de feição cadastral.

Isso se devia a um problema histórico que foram as tentativas de se montar aqui um sistema como o alemão.  De 1916 até a década de 1940, houve profunda discussão sobre a possibilidade de existir, concomitantemente ao registro, um sistema de cadastro. Muitos argumentavam que, não sendo possível a instauração de um cadastro, o registro de imóveis sucumbiria pela falta de conexão com o cadastro, que era a referência que tínhamos da Alemanha. A história acabou provando exatamente o contrário, uma vez que o registro de imóveis se especializou naquilo que era o seu mister, a determinação dos direitos e não a determinação física dos imóveis.

Sobre as fraudes nos cartórios, o registrador não tem condições de verificar, com os elementos que têm à mão, se há ou não a superposição de glebas. Nesta região Norte, existe um problema muito grave de grilagem de terras. Esse problema não está relacionado diretamente à atividade do registrador, muito embora, como em toda atividade profissional, haverá profissionais que não honrarão a delegação.

O problema da fraude e da grilagem é múltifatorial. Aqui mesmo no Amazonas temos problemas relacionados com titulação contraditória expedida pelo governo ou pelo Incra, o que leva aos inúmeros conflitos que vemos hoje. São títulos precários e clandestinos porque não têm o reforço de publicidade que o registro de imóveis proporciona. O registro de imóveis é um poderoso agente difusor da situação jurídica. Não é possível que se expeçam títulos de posse precários, como aqueles expedidos pelo Incra na década de 1970, sem que haja um registro público que possa sinalizar claramente para a sociedade quais os direitos envolvidos, a extensão dos direitos concedidos e como esses direitos poderão ser exercidos. Se não se tem um mecanismo como esse, haverá um bang-bang em que prevalecerá o mais forte, que se impõe pela força das armas e não pela força do direito.

O problema das fraudes pode estar relacionado com os títulos judiciais expedidos sem o devido cuidado. Na época em que a grilagem de terras era muito debatida, o jornal O Estado de S. Paulo, numa reportagem de excepcional valor jornalístico, trouxe um elenco dos problemas que foram constatados. Eram problemas relacionados com ações discriminatórias, usucapião, retificação de registro. O que o registrador pode fazer em face de uma ordem judicial? Não havia cartórios envolvidos nesse tipo de fraudes. Comparado ao volume de problemas levantados, os cartórios tinham uma parcela insignificante de responsabilidade para que esse conflito se generalizasse. O problema está na história da propriedade fundiária, na determinação do que era terra pública e do que era terra privada. Sem que se faça uma reflexão muito cuidadosa de como tudo isso se desenvolveu, não é possível apontar culpados de forma tão ligeira e leviana.

O problema das fraudes e da grilagem de terras deve ser enfrentado de maneira racional, adequada e bem fundamentada. Um passo decisivo foi dado na medida em que se exigiu o georreferenciamento dos imóveis e passou a ser exigida a titulação daqueles que ostentam e agitam nos tribunais seus direitos. Caso esses títulos não sejam apresentados, mediante um pedido dirigido aos tribunais de justiça serão canceladas as matrículas abertas de forma incorreta.

A tendência é que esses conflitos se resolvam, mas é importante que conheçamos as suas origens para atacar o problema de maneira racional.

O registrador não é geodesista ou cartógrafo, esperamos que essa missão essencial do geodesista, de determinar os limites territoriais, seja desempenhada por ele, para clarificar a situação dos direitos. A superposição de terras ocorria em virtude da falta de amarração geodésica, as especialidades, as qualidades do objeto, a ubiquação, a situação eram imperfeitamente determinadas.

Por que o registro de imóveis não está na prefeitura municipal

Geralmente ao final destes seminários os participantes perguntam por que o registro de imóveis não está na prefeitura municipal. Há, de fato, emendas legislativas que foram apresentadas nesse sentido.

Existem muitas razões pelas quais o registro de imóveis não pode estar na prefeitura. Vamos tentar localizar os cartórios no cenário político-institucional do país.

A primeira Constituição brasileira é de 1824 e já previa, no artigo décimo, a divisão de poderes. Melhor seria se pudéssemos falar de funções, ao invés de poderes: a função judicial, a função executiva e a função legislativa. Esse tripé estrutura e dá a conformação jurídica e política do país. São quatro os poderes políticos reconhecidos pela Constituição do Império no Brasil: legislativo, moderador, executivo e judicial. A essa altura, ainda tínhamos o poder moderador.

A Constituição de 1891, no artigo quinze, manteve a regra de escalação de poderes. A Constituição de 1934, igualmente, manteve a regra no seu artigo terceiro, ao dizer que são órgãos da soberania nacional, dentro dos limites constitucionais, os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e coordenados entre si.

A Constituição de 1934 já previa, em seu artigo 67, que competia aos tribunais: a) elaborar os seus Regimentos Internos, organizar as suas secretarias, os seus cartórios e mais serviços auxiliares, e propor ao Poder Legislativo a criação ou supressão de empregos e a fixação dos vencimentos respectivos; b) conceder licença, nos termos da lei, aos seus membros, aos Juízes e serventuários que lhes são imediatamente subordinados.

A Constituição de 1937 também previu a regra no artigo 93. A Constituição de 1943 também. A Constituição de 1967 também, e já previu as funções de notários e registradores, especializando que eles estavam, como sempre estiveram, na categoria de serventuários.

A Constituição de 1988 previu expressamente a atividade e dispôs que os notários e registradores estão ligados diretamente ao Judiciário.

A Emenda Constitucional 45, recentemente aprovada, radicalizou essa idéia. Resgatou uma cara expressão que já havia sido utilizada por João Mendes de Almeida no começo do século XX, “órgãos da fé pública”, qualificando os serviços notariais e registrais como órgãos ligados ao Judiciário. O artigo 113 estabeleceu que o Conselho Nacional de Justiça pode receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do poder público judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos  prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializado.

O artigo 22 da Constituição dispõe que compete privativamente à União legislar sobre registros públicos, e a Lei 8.935 prevê o relacionamento dos cartórios com o poder delegante, o Judiciário.

A lei de 1827 já estabelecia que nenhum ofício de justiça, seja qual fosse a sua natureza e denominação, seria conferido a título de propriedade, seu provimento seria por meio de concursos públicos.

Em 1885 se consolidava uma legislação relativa aos empregos e ofícios de justiça.

A atividade do notário e do registrador pode ser percebida desde o século XIII e pelo menos uma centena de leis vincula diretamente a atividade do registrador à atividade judicial.

Os cartórios não estão na prefeitura porque a atividade do registro está vinculada essencialmente ao Judiciário. Exercemos uma tutela pública de interesses privados, e essa tutela se exerce mesmo em face do próprio Estado. É necessário, portanto, ter independência jurídica, como terá o juiz; precisamos ter autonomia, como se garante ao juiz. Só se admitiria que os cartórios estivessem nas prefeituras se se admitisse que a atividade jurisdicional pudesse estar a cargo do Prefeito, por exemplo.

Não se justifica que uma atividade como a do registro, regulada pela União e vinculada diretamente ao Judiciário estadual, cuja característica essencial é a independência jurídica dos seus profissionais, sem qualquer vinculação e sujeição hierárquica própria do poder Executivo, esteja dentro da prefeitura. Imagine o cartório ter que dizer não ao prefeito. Seria simplesmente inconcebível.

DEBATE – “as pessoas acham que cadastro tem alguma coisa a ver com registro”

Sandra, Secretaria de Finanças Públicas da prefeitura municipal de Manaus – Quero parabenizá-lo por sua excelente apresentação. Meu desejo era ter ficado de pé e aplaudi-lo porque tenho escutado absurdos de pessoas que acham que o cadastro tem alguma coisa a ver com o registro de imóveis. O município de Manaus tem escutado também “vamos jogar tudo fora porque nada presta”, portanto, meu desejo foi aplaudi-lo. Gostaria que o senhor comentasse um pouco sobre os contratos particulares, os famosos contratos de gaveta. A procuradoria do município de Manaus tem nos questionado constantemente quando operamos o cadastro com base nesses documentos. Estão sendo discutidos os contratos particulares registrados no registro de títulos e documentos e os custos desse registro para o contribuinte.

Sérgio Jacomino –  Existe um sistema de clandestinidade jurídica. A questão da irregularidade, da informalidade, da opacidade dos negócios, ganha relevância se considerarmos que existem interesses econômicos envolvidos. Um contrato particular é muito mais caro do que uma escritura pública, por exemplo, e a questão dos custos sempre foi uma discussão muito tópica. Em São Paulo, por exemplo, para fazer a escritura particular das unidades autônomas – e aqui não me refiro à aquisição de alta renda –, as incorporadoras cobram muito mais do que cobrariam os cartórios. Essas escrituras não vão a registro porque no período que medeia o lançamento até a entrega da obra podem ocorrer, e ocorrem rotineiramente, mutações em que se dá a cessão de direitos. Aqui em Manaus, e em qualquer outro lugar do país, essas operações jurídicas são tributáveis. Sob o argumento de dar mais liberdade à contratação privada, o que se quer com a opacidade das relações jurídicas é fugir do controle social e do controle público. A população de baixa renda, que depende da contratação, vai cair nas mãos daquele que predispõe as cláusulas contratuais e cuja cobrança não tem qualquer tipo de controle social. A atividade do cartório se exerce mediante uma regra legal e os valores obedecem a uma tabela definida em lei, qualquer cidadão sabe quanto vai pagar pelo registro do seu contrato. Além disso, os atos jurídicos praticados pelos cartórios são comunicados à Receita Federal, o que proporciona transparência a todo o sistema de transações imobiliárias.

Existe um órgão do governo federal que está estudando a questão da lavagem de dinheiro. Recentemente se publicou um documento em que se tenta fechar a contratação privada, e é por ali que ocorrem as fraudes imobiliárias, as sonegações de impostos. É uma grande falácia dizer que os custos para a lavratura de uma escritura pública são elevados e oneraram a população. Os contratos particulares são muito mais caros.

Carlos Averbeck, gerente de Desenvolvimento Urbano da CEF/SC –  Gostaria que o senhor falasse sobre duas questões que são de interesse do município. Primeiro, sobre a lei que permite a alteração de medidas de áreas pela via administrativa. Como poderia se dar uma parceria com os municípios no sentido da trocas de dados, informações, acessos diretos, inclusive a essas informações que os cartórios encaminham à Receita Federal?

Sérgio Jacomino –  Em São Paulo temos uma parceria com a prefeitura municipal desde 1996. Todas as transações imobiliárias ocorridas em todos os cartórios da capital de São Paulo são informadas para a prefeitura municipal. Só não informamos on line no momento em que é feito o registro porque a prefeitura ainda não tem os meios tecnológicos para receber e tratar essas informações. Os cartórios têm um custo para gerar essas informações, e a prefeitura, muitas vezes, não tem dinheiro para pagar. Ou simplesmente se nega a remunerar os serviços, na equivocada concepção de que os serviços públicos não custam. Em São Paulo acabamos resolvendo esse problema mediante parcerias e contrapartidas que podem ser definidas no bojo de um convênio. Por exemplo, em São Paulo fizemos esse convênio com a prefeitura, enviamos todas as transações, o que tem sido formidável para a procuradoria do município de São Paulo para poder acionar proprietários ou titulares de direitos. E a prefeitura, em contrapartida, fornece seu cadastro, do qual extraímos elementos muito importantes. O primeiro deles é o valor venal do imóvel. A prefeitura criou um mecanismo que considero de saneamento dos valores que são declarados pelas partes nos negócios imobiliários. Ela tem a referência do valor venal efetivo do imóvel, o que é diferente do valor de base para fins de tributação. Esse mecanismo está sendo atacado judicialmente, existe até uma declaração de inconstitucionalidade dessa norma, mas o fato é que moralizou o mercado, uma vez que trouxe os valores efetivamente transacionados, com impacto na arrecadação tributária do ITBI. A prefeitura oferece-nos, também, outras informações que poderíamos utilizar, o problema é que as bases de dados da prefeitura não ajudam muito porque os cadastros são mal organizados, são formados a partir de declarações unilaterais dos interessados e, muitas vezes, não servem para acarretar uma mutação jurídica no registro. No entanto, seria muito bom que pudéssemos, por exemplo, acabar com a fraude de certidões municipais falsas que permitem o desdobro em afronta ao plano diretor. Esses dados poderiam chegar aos cartórios por via eletrônica. Isso é algo que podemos fazer com as prefeituras, que devem ser parceiras. Os municípios devem encontrar no registro imobiliário do seu município, ou da comarca que abrange o seu município, um parceiro para poder trocar esses dados e, com isso, cada qual conseguir desenvolver a sua instituição específica.

Sobre a lei que permite a alteração de áreas, agora, o registro imobiliário pode fazer a retificação de registro extrajudicialmente. Isso deu mais celeridade ao processo, não há notícias de que tenha havido uma queda na qualidade e na segurança das retificações que estão sendo feitas. Em cidades como São Paulo, os cartórios estão contratando profissionais de agrimensura, sem custo para o usuário, para poder abonar os trabalhos de levantamento geodésico que são feitos pelas partes interessadas. Se alguém traz uma planta e um memorial para a retificação do registro, e se isso demanda uma apuração in loco, a lei facultou ao registrador a possibilidade de ir ao local e verificar a regularidade do que se pretende. Como não temos instrumental técnico para fazer essa avaliação precisamos de um profissional habilitado para fazer isso e emitir um parecer, a partir do qual procedemos ao registro ou não. Isso é feito num prazo de dez a quinze dias, ao passo que as retificações judiciais consumiam quase cinco anos para se resolver.

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