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IV Seminário Regional sobre Uso do Solo Urbano e Rural – Porto Alegre/RS

O Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal realizou, no último dia 1º de junho, em Porto Alegre, RS, seu encontro regional e oIV Seminário sobre o Uso do Solo Urbano e Rural, que contou com a participação da diretora do Irib, Patricia Ferraz, que proferiu palestra sobre a regularização fundiária e o projeto de lei 3.057/00, conforme noticiamos no BE 2470.

Os parcelamentos rurais irregulares vêm crescendo no Rio Grande do Sul e, desde 1998, discutidos pelas autoridades do estado. Segundo o presidente do ColNot-BR José Flavio Bueno Fischer, “o encontro visa a chamar a atenção das autoridades públicas e de empreendedores imobiliários, mas principalmente de adquirentes de imóveis parcelados, tendo em vista as freqüentes irregularidades em todo o Brasil, especialmente nas regiões metropolitanas”.

Leia a palestra do biólogo Jackson Muller, da Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Fundação Estadual de Proteção Ambiental, que cedeu sua apresentação para publicação noBoletim Eletrônico do IRIB e a quem agradecemos a gentil colaboração.

Fiscalização e controle ambiental em áreas rurais
Jackson Muller* 

Parcelamento do solo: o problema

A população no Brasil é essencialmente urbana. Em quarenta anos, de 1940 a 1980, passamos de 41 milhões de habitantes para 119 milhões. Nesse mesmo período, a população urbana cresceu de 31,2% para 67,6%. Em 1991, esse percentual chegou a 76%. Estima-se, atualmente, uma taxa de urbanização na casa de 80% (IBGE 2004).

Esse crescimento urbano veio desacompanhado de umplanejamento que pudesse absorver as necessidades de oferta de equipamentos urbanos (água, luz, esgoto, etc.) e de serviços públicos como transporte, educação e saúde pública.

A ocupação desordenada do solo deu ensejo à formação de habitações subnormais, como as favelas, bem como a um segmento do mercado informal da habitação que continua crescendo, consumindo as economias dos cidadãos desinformados, degenerando os padrões de desenvolvimento urbano das cidades e, muitas vezes, degradando o meio ambiente: osloteamentos clandestinos.

Parcelamento do solo: o loteamento

O parcelamento do solo é uma das atividades urbanísticas voltadas ao ordenamento territorial e à expansão da urbe. Interessa-nos, neste seminário, aqueles destinados a integrar a gleba na cidade, com características de bairros ou vilas, regidos pela lei 6.766/79, parafins urbanos, e os rurais, ainda submetidos ao decreto-lei 58/37.

O parcelamento urbanístico visa à formação de lotes vocacionados à edificação para moradia, lazer, comércio, indústria ou para fins institucionais, dotados de equipamentos urbanos – redes de água, esgoto, sistema de captação e drenagem das águas pluviais, energia domiciliar, iluminação pública, telefonia, etc. – e comunitários – áreas de lazer e recreio, educação e cultura, saúde, etc.

A lei 6.766/79, além do desmembramento, contempla o loteamento, cuja execução se mostra mais freqüente e de maior impacto, uma vez que a gleba loteada perde sua individualidade objetiva, transformando-se em ruas, logradouros e em lotes. Os lotes passam a ter vida autônoma, sãounidades autarquicamente bastantes em si mesmas com acesso direto às vias de circulação criadas pelo fracionamento da gleba.

Parcelamento do solo: o loteamento

O loteamento para fins urbanos transforma a paisagem do local ocupado pela gleba, até então indivisa, em espaço integrado à cidade, como instrumento de sua expansão. Confere ao solo uma qualificação urbana. Matriz de um novo bairro residencial, o loteamento é um patrimônio da coletividade, uma vez que essa nova realidade urbanística afeta a cidade, sobrecarregando seus equipamentos urbanos, sua malha viária, toda a infra-estrutura e os serviços públicos da urbe.

O loteamento, sob essa visão, “não é patrimônio de um conjunto de pessoas, mas, sim, núcleo urbano de interesse comum de todos”.

Daí a razão para se afirmar que a implantação de um loteamento tem direta influência no meio ambiente urbano ou construído, irradiando efeitos sobre a população difusa e coletivamente considerada. A inobservância das normas urbanísticas pode gerar problemas que afetam a segurança, a salubridade e o conforto dos citadinos e transeuntes, bem como a funcionalidade e a estética da cidade.

Loteamento clandestino

Pelo menos três etapas distintas são necessárias para a implementação lícita de um loteamento:a administrativa, que se processa perante os órgãos públicos (aprovações e licenças);a civil e registrária, caracterizada pelo ingresso do projeto de loteamento e do contrato-padrão no ofício predial; e aurbanística, consistente na execução das obras de infra-estrutura.

A execução de um loteamento demanda custos para sua implantação. Começando-se pela fase de obtenção de diretrizes urbanísticas junto ao município, passa-se pela elaboração de planta, memorial descritivo e projeto, com o auxílio e a contratação de técnicos, dentre engenheiros, arquitetos, geólogos, biólogos e topógrafos.

A seguir, percorrido o caminho burocrático de aprovações pelos órgãos públicos (municipais e estaduais), promove-se o registro do loteamento, marcado pela prévia apresentação de um rol de documentos que demonstram a regularidade dominial e a idoneidade financeira do proprietário loteador, inclusive perante o fisco.

Nota-se, destarte, que são poucos os estímulos para quem pretende lotear de maneira rápida, a custos baixos, com altos ganhos financeiros e total aproveitamento da gleba, razão pela qual, não raro, proprietários de terras têm contornado o comando da lei 6.766/79, promovendo os chamadosloteamentos clandestinos.

Clandestino não é apenas o loteamento feito às ocultas. Tanto o é aquele desconhecido oficialmente pelo poder público, porque inexistente solicitação de aprovação, quanto o que deriva do indeferimento do respectivo pedido, por não atender às exigências legais. Num e noutro caso, sempre sem a chancela oficial, ele é implantado fisicamente pelo loteador com a abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, e com a edificação de casas pelos adquirentes.

Mas os parcelamentos também se denominam clandestinos nas hipóteses em que a gleba não tenha sofrido qualquer fragmentação, porque algumas vezes, não são executados, embora haja, segundo uma planta ou projeto, ocorrido a venda dos lotes. Assim, tanto são clandestinos os parcelamentos executados como os não-executados”.

Perfuram-se poços para a captação de água nas proximidades das fossas negras abertas, favorecendo sua contaminação. É comum o despejo do esgoto doméstico, sem tratamento, no solo e nos córregos contribuintes dos rios e mananciais.

Formam-se focos de sujidades com o depósito de lixo em locais impróprios, como terrenos baldios ou leito dos cursos d'água, dando azo à proliferação de transmissores de doenças – roedores, moscas e urubus –, exalando mau cheiro e causando poluição, por vezes na forma de infiltração do chorume no solo, que atinge o lençol freático, comprometendo a saúde dos moradores e vizinhança.

As ruas abertas são desprovidas de sistema para drenagem das águas pluviais – guias, sarjetas, bocas de lobo, canaletas e galerias –, o que gera o acúmulo de água de chuva no solo, e quando implantadas com larguras mínimas, dificultam a circulação, o serviço de transporte coletivo, de coleta de lixo, de limpeza e manutenção das vias, e mesmo o ingresso de viaturas de salvamento – ambulâncias, corpo de bombeiros – e patrulhamento policial, favorecendo o domínio da marginalidade.

Apesar das restrições ambientais, topográficas e sanitárias impostas pela lei 6.766/79 ao parcelamento de áreas nas situações definidas no seu artigo terceiro, proprietários de terras nessas condições, motivados pela ganância de extrair o máximo de seu aproveitamento econômico, não divisam qualquer impossibilidade fática em parcelá-las.

Pelo contrário, alguns terrenos sujeitos a inundações, com declividade excessiva e topografia irregular são loteados sem as mínimas condições de habitabilidade e segurança. A acomodação de moradias nessas áreas de risco ocasiona escorregamentos e deslizamentos de taludes e encostas sobre as habitações, além de riscos de alagamentos, enchentes e desmoronamentos.

A população sofre com a formação dacidade ilegal, arcando com os custos das inevitáveis intervenções do poder público para sua urbanificação.

Nos mapas que delimitam os perímetros das zonas, o que é considerado subnormal não aparece, definindo algumas vezes claros e interrupções do desenho da cidade. Em outras, são pintados com a mesma cor da zona onde se inserem, sem ‘existir’ dentro dela”.

Práticas comuns

Os loteadores clandestinos valem-se de expedientes destinados a mascarar e ocultar a venda de lotes e a implantação dos loteamentos à margem da lei 6.766/79. Causam danos aos adquirentes e aos padrões urbanísticos dos municípios. Dentre as manobras mais comuns destacamos as que seguem.

Cooperativas e associações

Tem sido freqüente a utilização de associações e cooperativas habitacionais para a implantação de loteamentos. Muitas são constituídas fraudulentamente, escondendo uma prática empresarial de alta rentabilidade. Mesmo quando bem intencionadas, olvidam-se dos requisitos básicos, gerando parcelamentos clandestinos.

Comumente, agrupam-se interessados na compra de lotes, arrecadando valores mensais dessesassociados oucooperados, a título de cotas, cujo montante será empregado na compra de uma gleba. Também pagam prestações para a contratação dos serviços de topografia, elaboração de planta do futuro loteamento, terraplenagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, enfim, para a execução do parcelamento do solo.

Falsos condomínios

Outra modalidade consiste na constituição fraudulenta decondomínios. Proprietários de glebas vendem partes ideais em percentuais numericamente iguais ou muito próximos, mediante alienações sucessivas, formando condomínio com pessoas sem nenhuma afinidade familiar ou inter-relação, em escala empresarial, mediante contratos padronizados. As escrituras de venda e compra dasfrações ideais são registradas no serviço imobiliário de forma seqüencial, numa mesma matrícula.

Ainda que as escrituras não tragam a localização da parte, na verdade, quando da contratação, são exibidas plantas indicando onde afração ideal está situada e, de fato, o terreno docondômino se apresenta como parte certa demarcada, localizada, cercada e destacada do todo, com frente para ruas abertas pelo proprietário originário. Portanto, sem relação com o condomínio ordinário (Cód. Civil, art. 623 e segs.).

Sítios ou chácaras de recreio

Outra fraude é a venda dechácaras ousítios de recreio na zona rural, em local que oferece atrativos de uma paisagem bucólica, adornada por vegetação nativa e ladeada por rios, lagos e outros cursos d’água.

Mas esses empreendimentos, que também são vendidos comofrações ideais, não escondem sua ilegalidade, quer pela natureza do assentamento que visam formar – lazer = fim urbano –, quer pela implantação em zona imprópria (rural).

A legislação específica inviabiliza a divisão de imóvel rural em dimensão inferior ao módulo ou fração mínima de parcelamento (lei 5.868/72, art. 8º,caput; lei 4.504/64, art. 65, § 1º, Estatuto da Terra), ainda que para as hipóteses de desmembramento rural em que a parte desmembrada confina com via de circulação preexistente, partilha judicial ou amigável, e para divisão operadacausa mortis.

O parcelamento em imóvel rural localizado em zona urbana, para fins urbanos, deve ser precedido da anuência do Incra (art. 53, lei 6.766/79), para a alteração do uso do solo, de rural para urbano. Já o parcelamento para fins urbanos em zona rural encontra óbice na lei 6.766/79, que limita o parcelamento para fins urbanos exclusivamente para zona urbana, de expansão urbana ou de urbanização específica (art. 3º,caput).

Sob a ótica penal, considera-se crime contra a Administração Pública (art. 50, I, c.c. art. 3º,caput, lei 6.766/79) executar parcelamento do solo, para fins urbanos, emzona rural, onde não se admite essa prática, ainda que seja para chácaras ou sítios de recreio, pois a atividade de lazer é tipicamente urbana.

Se os lotes prometidos à venda tiverem áreas inferiores ao módulo rural, não passíveis, portanto, de utilização rurícola – atividade extrativa, agrícola, pecuária ou agroindustrial –, evidencia-se um critério objetivo de que a destinação é urbana. Mesmo quando respeitam o módulo rural, a destinação dada ao empreendimento pode encerrar finalidade urbana, com implicações penais.

Uso e ocupação do solo em áreas rurais

A busca por espaços com maior qualidade de vida têm conduzido a uma procura cada vez maior das áreas rurais para fins de parcelamento.

Em muitos casos os especuladores se utilizam decondomínios rurais pararegularizar a questão, obtendo junto aos cartórios de registro de imóveis registro de escrituras de frações ideais condominiais, acobertando o verdadeiro objetivo daqueles parcelamentos.

A falta de fiscalização e controle das ocupações nas áreas rurais leva à implantação de parcelamentos em áreas de preservação permanente –topos de morro –, com graves impactos na paisagem, nos recursos hídricos, na vegetação e na vocação da área rural

Queimada em topo de morro

Corte de vegetação em APP –topo de morro

A continuidade da ocupação gera aglomerados (núcleos) urbanos, com deficiência na prestação de serviços público – coleta de lixo, tratamento dos esgotos, contaminação das águas sub-superficiais, dentre outros problemas

Casos graves de ocupação desordenada com outras atividades impactantes

Casos graves de ocupação desordenada com outras atividades impactantes

Alguns procedimentos importantes

Cadastramento das propriedades rurais com dados das atividades desenvolvidas;

Necessidade de licenciamento ambiental para condomínios rurais – lote rural mínimo de 2 ha.;

Necessidade de aprovação dos desmembramentos/parcelamentos pela prefeitura com emissão de documento para o registro de imóveis, informando as condições e restrições;

Transcrição das condições e restrições definidas para a(s) matrícula(s) do(s) imóvel(eis);

Incrementar a fiscalização nas áreas rurais, com a participação da comunidade.

Em Novo Hamburgo – 1998 a 2005

a) criação ou uso de dispositivos legais restritivos;

b) integração das ações com os tabelionatos;

c) participação ativa do Ministério Público estadual;

d) interlocução com o registro de imóveis;

e) criação de um fórum sobre uso e parcelamento do solo;

f) no ato da escrituração, orientação dos cartórios a respeito da necessidade de cumprimento da legislação pertinente.

Definição de critérios para autorização de desmembramentos e parcelamentos em área rural

1. Necessidade de definição de critérios, por parte do poder público, visando à proteção ambiental de áreas suscetíveis a parcelamentos de solo em área urbana e rural;

2. Recomendações doFórum Municipal sobre Parcelamento do Solo, realizado em 26 de setembro de 2002, no município de Novo Hamburgo;

3. Crescente impacto dos parcelamentos do solo em área rural, descaracterizando o bairro e sua vocação.

Critérios técnicos avaliados pelo órgão ambiental e de planejamento

1. Documentação básica que deve acompanhar o pedido na prefeitura

– planta da situação atual e da situação projetada para o uso pretendido, com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica, ART;

– cópia da matrícula do registro de imóveis;

– cópia da aprovação prévia do parcelamento/desmembramento pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, Incra.

2. Quanto às obras e construções

– Identificar a localização das construções existentes e informar os usos.

3. Quanto a cobertura vegetal

– Apresentação de laudo técnico com a devida ART, identificando as formações vegetais existentes na propriedade.

Critérios técnicos avaliados pelo órgão ambiental e de planejamento

4. Quanto aos recursos hídricos

– Identificação dos arroios, nascentes e olhos d´água, mesmo que intermitentes, que ocorrem na propriedade.

5. Quanto às características geomorfológicas

– Descrição das características geomorfológicas da propriedade, identificando as áreas suscetíveis a erosão, presença de morros e demais formações geológicas.

O bairro rural de Lomba Grande abrange uma área de 156 km² (2/3) do município de Novo Hamburgo, sendo influenciado pelo rio dos Sinos e sua planície de inundação, ao longo de todo o limite norte. Há também uma grande riqueza em arroios, de diferentes portes e capacidade de vazão de água, cortando todo o território do bairro.

Localização de Lomba Grande na bacia hidrográfica

Lomba Grande apresenta grande parte de seu solo constituído por arenito Botucatu, muito permeável. Essa formação, que abrange outros estados vizinhos, é conhecida por ser um dos maiores aqüíferos – acumulador e fornecedor – de água potável do mundo! De fato, em 400 propriedades rurais cadastradas, 127 (33%) possuem açudes, e 247 (65%) têm arroios e/ou vertentes.

Parcelamentos em área rural investigados pelo órgão ambiental e do Ministério Público estadual

Propostas de prevenção e repressão

Assim como a implantação de loteamentos clandestinos afeta a cidade como um todo, é razoável concluir que todos devam colaborar para sua prevenção e repressão. A sociedade tem seus representantes com o perfil que os habilita a essa empreitada.

É necessária uma conjugação de esforços dos principais agentes com atribuições na seara do mercado imobiliário, da fiscalização e aplicação de sanções administrativas, da repressão a crimes, da esfera judicial. Falamos dos registradores, das prefeituras, da polícia, do Ministério Público e do poder Judiciário.

Ações da prefeitura

Aprefeitura, quando ainda não tenha tomado conhecimento do loteamento, pode ser instada por qualquer cidadão, no exercício de seudireito de petição (CF, art. 5°, XXXIV,a), ou por simples ofício a acionar seu serviço de fiscalização para a aplicação de multas, expedição de notificações, execução administrativa de embargos, interdições e demolições, as chamadasmedidas de polícia repressiva.

O poder de polícia da prefeitura autoriza o embargo de edificações não licenciadas– clandestinas– e suademolição sem procedimento formal, mediante ordem sumária precedida de simples constatação por auto de infração.

Eventual inércia pode gerar tanto sua responsabilização em eventual ação civil pública– por omissão–, quanto do agente ou servidor público por improbidade administrativa (lei 8.429/92, art. 11, II) e crime de prevaricação. O servidor omisso, nessa hipótese, poderá ser investigado emsindicância requisitada pelo Ministério Público ao órgão da Administração (art. 26, III, lei 8.625/93, Lei Orgânica Nacional do Ministério Público).

O Ministério Público

Opromotor de Justiça, em face da legislação dos interesses difusos e coletivos, além da tradicional atribuição criminal, conta com instrumentos preciosos para promover a repressão e prevenção dos loteamentos clandestinos.

Ao receber informação sobre a clandestinidade de um loteamento, após instaurar inquérito civil ou procedimento preparatório, o promotor podeoficiar ao registrador comunicando o fato, para que este, identificando a respectiva matrícula do imóvel parcelando, promova a devida anotação, fazendo constar essa informação nas futuras certidões a serem expedidas pelo oficial

Ao mesmo tempo, poderáacionar a prefeitura para exercer seupoder-dever de polícia, que, para determinadas providências de polícia repressiva, deverá instaurar procedimentos administrativos, visando à punição dos infratores, sendo lícito ao promotor de Justiça, independentemente das investigações próprias que promover,acompanhar os procedimentos em trâmite nos órgãos administrativos dos municípios, inclusive para aquilatar a boa vontade da Administração na esperada repressão.

O registro de imóveis

Ocartório de registro de imóveis é o primeiro a tomar conhecimento da existência dos fraudulentos condomínios ordinários, diante dos diversos registros seqüenciais das escrituras defrações ideais que ingressam numa mesma matrícula. Pode o registrador impedir essa prática de ofício, uma vez que os serviços de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade,segurança e eficácia dos atos jurídicos.

Mas, recentemente, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu queo registrador não necessita de determinação judicial para impedir o registro dessas frações ideais, podendo agir de ofício.

Aliás, o registrador deve comunicar tais fatos ao promotor de Justiça local, pois, agindo como servidor público,lato sensu, no exercício de uma função pública delegada (CF, art. 236; lei 8.935/94, art. 3°), tem odever de municiar oparquet com elementos que constituam objeto de ação civil (lei 7.347/85, art. 6°).

Bibliografia

FREITAS, José Carlos de.Loteamentos clandestinos: uma proposta de Prevenção e repressão. Ministério Público do Estado de São Paulo, 1995.

GASPARINI, Diógenes.O município e o parcelamento do solo. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 1988, p.25.

MÜLLER, Jackson.Parcelamento do solo Rural e Urbano. Fórum de Parcelamento Rural e Urbano de Novo Hamburgo – 1.ed. e 2.ed. Novo Hamburgo/RS, 1998-2002.

Novo Hamburgo– Secretaria Municipal do Meio Ambiente – Plano Ambiental Municipal, 2001.

Carta de Campo Bom, 3º Fórum de Parcelamento Rural e Urbano – 1.ed. e 2.ed. Campo Bom/RS, 2005.

*Jackson Muller é biólogo. Secretaria Estadual do Meio Ambiente, Sema. Fundação Estadual de Proteção Ambiental, Fepam [[email protected]], diretoria técnica, [email protected]