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Desapropriação. Terrenos marginais - indenização - possibilidade. Navegabilidade fluvial. Domínio público - titularidade comprovada.

RECURSO ESPECIAL Nº 637.726 - SP (2004/0040705-9)

RELATOR : MINISTRO LUIZ FUX

RECORRENTE : ESTADO DE SÃO PAULO

PROCURADOR : LINDAMIR MONTEIRO DA SILVA E OUTROS

RECORRIDO : OSCAR MANOEL AIRES GUIMARÃES E OUTRO

ADVOGADO : OSMAR LUIZ DA SILVA

INTERES. : DEPARTAMENTO DE ÁGUAS E ENERGIA ELÉTRICA – DAEE

PROCURADOR : CLÁUDIO JOSÉ SANTORO E OUTROS

EMENTA

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. TERRENOS RESERVADOS. PRETENSÃO DE INDENIZABILIDADE. DESCABIMENTO.

1. Os terrenos reservados nas margens das correntes públicas, como o caso dos rios navegáveis, são, na forma do art. 11 do Código de Águas , bens públicos dominiais, salvo se por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular.

2. Tratando-se de bens públicos às margens dos rios navegáveis, o título que legitima a propriedade particular deve provir do poder competente, no caso, o Poder Público. Isto significa que os terrenos marginais presumem-se de domínio público, podendo, excepcionalmente, integrar o domínio de particulares, desde que objeto de concessão legítima, expressamente emanada da autoridade competente.

3. Concluindo as instâncias ordinárias, com base em laudo de avaliação elaborado pelo perito judicial e em documento oriundo da Capitania dos Portos, que o Rio Cabuçu de Cima não constitui via navegável, e, portanto, as suas áreas marginais não configuram terrenos reservados, na forma prevista pelos arts. 11 e 14 do Código de Águas, é devida a indenização aos expropriados.

4. Ainda que demonstrada a navegabilidade do Rio Cabuçu de Cima, a indenização das áreas marginais não poderia ser afastada, porquanto os expropriados comprovaram a titularidade do imóvel desapropriado.

5. Inaplicabilidade da Súmula 479/STF , verbis: "As margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização."

6. Precedente da 2ª Turma do STJ: REsp 443.370/SP , Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 16/08/2004.

7. Recurso Especial a que se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.

Brasília (DF), 03 de março de 2005 (Data do Julgamento)

MINISTRO LUIZ FUX
Presidente e Relator

RECURSO ESPECIAL Nº 637.726 - SP (2004/0040705-9)

RELATÓRIO

EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): Trata-se de recurso especial interposto pelo Estado de São Paulo contra acórdão proferido pelo egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

"DESAPROPRIAÇÃO - Ação julgada procedente, bem apreciados os critérios utilizados pelo perito oficial para a fixação da indenização e afastada a tese da não indenizabilidade dos terrenos reservados - Juros moratórios devidos, inadmitida a incidência do artigo 15-B, feito introduzir no Decreto-lei nº 3.365/41 pela Medida Provisória nº 1.577/6 , de 27 de novembro de 1997 - Juros compensatórios reduzidos - Honorários advocatícios mantidos, sua fixação não se podendo sujeitar aos termos daquela medida provisória na parte sobre eles editada - Recurso da Fazenda a que se nega provimento, provendo-se, em parte, os demais."

Opostos embargos de declaração, assim se manifestou a Corte de origem:

"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - Inexistência de obscuridade, contradição ou omissão que os justificasse - O Juiz não está obrigado a responder todas as alegações das partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para fundar a decisão, nem se obriga a ater-se aos fundamentos indicados por elas e tampouco a responder um a um os seus argumentos - Embargos rejeitados.

A decisão sobre embargos de declaração não pode, a pretexto de suprir omissão ou corrigir obscuridade ou contradição, alterar, na substância, a decisão embargada, não havendo como se acolher os embargos de declaração com essência de embargos infringentes."

Cuida-se, originariamente, de ação de desapropriação ajuizada pelo Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE em face de Oscar Manuel Aires Guimarães e Guimarães Comércio de Ônibus e Máquinas Usadas.

Julgado procedente o pedido em primeiro grau, os autos subiram ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo por força de apelação, julgada na forma da ementa acima.

Nas razões do presente recurso especial, o Estado de São Paulo alegou a violação dos seguintes dispositivos legais:

Decreto-lei 24.643/34 (Código de Águas)

"Art. 11. São públicos dominicais, se não estiverem destinados ao uso comum, ou por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular;

1º, os terrenos de marinha;

2º, os terrenos reservados nas margens das correntes públicas de uso comum, bem como dos canais, lagos e lagoas da mesma espécie.

Salvo quanto as correntes que, não sendo navegáveis nem flutuáveis, concorrem apenas para formar outras simplesmente flutuáveis, e não navegáveis.

§ 1º Os terrenos que estão em causa serão concedidos na forma da legislação especial sobre a matéria.

§ 2º Será tolerado o uso desses terrenos pelos ribeirinhos, principalmente os pequenos proprietários, que os cultivem, sempre que o mesmo não colidir por qualquer forma com o interesse público.

Art. 14. Os terrenos reservados são os que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 metros para a parte de terra, contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias."

Decreto-Lei 852/38 . "Art. 3º São públicas de uso comum, em toda a sua extensão, as águas dos lagos, bem como dos cursos d’água naturais, que em algum trecho, sejam flutuáveis ou navegáveis por um tipo qualquer de embarcação."

Decreto-Lei 2.281/40. "Art. 6º É navegável, para efeitos de classificação, o curso d'água no qual 'pleníssimo flumine', isto é, coberto todo o álveo, seja possível a navegação por embarcações de qualquer natureza, inclusive jangadas, num trecho não inferior à sua largura, para os mesmos efeitos, é navegável o lago ou a lagoa que, em águas médias, permita a navegação, em iguais condições, num trecho qualquer de sua superfície.

Parágrafo único. Considera-se flutuável o curso em que, em águas médias, seja possível o transporte de achas de lenha, por flutuação, num trecho de cumprimento igual ou superior a cinqüenta vezes a largura média do curso do trecho."

Argumentou o recorrente que, "...sendo terreno reservado e, pois, nos termos da legislação apontada (Código de Águas - Decreto-Lei 24.643, de 10 de julho de 1934, art. 11 e 14, retrocitados) domínio público, são pois inindenizáveis aos particulares."

Contra-razões às fls. 114/116, pugnando pelo desprovimento do recurso.

O recurso especial foi inadmitido na instância de origem. Interposto o agravo de instrumento para esta Corte, determinei a sua conversão em recurso especial, na forma do art. 544, § 3º, do CPC .

É o relatório.

RECURSO ESPECIAL Nº 637.726 - SP (2004/0040705-9)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. TERRENOS RESERVADOS. PRETENSÃO DE INDENIZABILIDADE. DESCABIMENTO.

1. Os terrenos reservados nas margens das correntes públicas, como o caso dos rios navegáveis, são, na forma do art. 11 do Código de Águas, bens públicos dominiais, salvo se por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular.

2. Tratando-se de bens públicos às margens dos rios navegáveis, o título que legitima a propriedade particular deve provir do poder competente, no caso, o Poder Público. Isto significa que os terrenos marginais presumem-se de domínio público, podendo, excepcionalmente, integrar o domínio de particulares, desde que objeto de concessão legítima, expressamente emanada da autoridade competente.

3. Concluindo as instâncias ordinárias, com base em laudo de avaliação elaborado pelo perito judicial e em documento oriundo da Capitania dos Portos, que o Rio Cabuçu de Cima não constitui via navegável, e, portanto, as suas áreas marginais não configuram terrenos reservados, na forma prevista pelos arts. 11 e 14 do Código de Águas, é devida a indenização aos expropriados.

4. Ainda que demonstrada a navegabilidade do Rio Cabuçu de Cima, a indenização das áreas marginais não poderia ser afastada, porquanto os expropriados comprovaram a titularidade do imóvel desapropriado.

5. Inaplicabilidade da Súmula 479/STF, verbis: "As margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização."

6. Precedente da 2ª Turma do STJ: REsp 443.370/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 16/08/2004.

7. Recurso Especial a que se nega provimento.

VOTO

EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): Preliminarmente, o recurso especial merece conhecimento, uma vez que devidamente prequestionada a matéria federal.

A controvérsia posta nos presentes autos cinge-se à indenizabilidade dos denominados "terrenos reservados".

O Código de Águas (Decreto-lei 24.643/34), que regula a matéria, estabelece que:

"Art. 14. Os terrenos reservados são os que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 metros para a parte de terra, contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias."

Deveras, os terrenos reservados nas margens das correntes públicas são, na forma do art. 11 do Código de Águas, bens públicos dominiais, salvo se por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular. Assim, é regra que os terrenos reservados nas margens dos rios navegáveis são bens públicos. É exceção, se por título estiverem no domínio dos particulares.

Tratando-se de bens públicos às margens dos rios navegáveis, o título que legitima a propriedade particular deve provir do poder competente, no caso, o Poder Público.

Isto significa que os terrenos marginais presumem-se de domínio público, podendo, excepcionalmente, integrar o domínio de particulares, desde que objeto de concessão legítima, expressamente emanada da autoridade competente.

A questão encontra-se sumulada pelo C. Supremo Tribunal Federal, sob o verbete nº 479, verbis: "As margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização." Roberto Rosas, ao comentar referido enunciado, tece as seguintes ponderações:

"A Constituição de 1934 considerava de domínio da União os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domínio, ou que banhem mais de um Estado (art. 21, II), assim também a Constituição de 1937 (art. 36, b). A Constituição de 1967 também incluiu entre os bens dos Estados os rios em terrenos de seu domínio (art. 5o); assim fez também a Emenda n. 1 ( CF de 1988 , art. 20, III, in fine).

Não se falou nas margens dos rios que em geral são terras valorizadas e suscitavam muita dúvida quando havia desapropriação.

No RE 10.042, relatado pelo Min. Laudo de Camargo, o STF teve oportunidade de enfrentar o problema, considerando essas margens do domínio público (RDA IV/73).

No Código de Águas (Decreto 21.643, de 10.7.1934) considerava-se a questão:

“Art. 11. São públicos dominicais, se não estiverem destinados ao uso comum, ou por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular:

“...

“2o. Os terrenos reservados nas margens das correntes públicas de uso comum, bem como dos canais, lagos e lagoas da mesma espécie.”

Em longo parecer estudando a matéria, o Min. Gonçalves de Oliveira concluiu: “Se a autora não possui título de concessão da zona à margem do Tietê, esta é do domínio público reservada ao uso comum, como o é o rio do qual as margens são partes integrantes. Mesmo tivesse a autora concessão dessa margem, estaria esta sujeita à servidão pública para uso do rio, incontestavelmente de domínio público” (RF 104/241).

Também em erudito parecer, Daniel de Carvalho expendeu considerações sobre o tema (RF 103/41), e ainda Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, “Servidão pública sobre terrenos reservados”, RDA 5/30.

A Corte voltou a corroborar a decisão contida no acórdão da lavra do Min. Laudo de Camargo, afirmando que as margens de rios navegáveis são do domínio público, não se incluindo na expropriação ( RE 63.206 , Rel. Min. Gonçalves de Oliveira, RTJ 44/717).

Hely Lopes Meirelles discorda da orientação da Súmula, porque a faixa reservada pelo Código de Águas é servidão administrativa, para eventuais fiscalizações do rio, sem ser retirada da propriedade particular (Direito Administrativo Brasileiro, 25a ed., Malheiros Editores, 2000, p. 568). Mais recentemente o STF voltou a reafirmar a Súmula nos RE 83.476, DJU de 1.10.1976, p. 8.542, e 88.698 , Rel. Min. Décio Miranda (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servidão Administrativa, Ed. RT, 1978, p. 123; RDP 3/257 e 5/24)." (Direito Sumular, p. 211/212).

A doutrina de Celso Antonio Bandeira de Mello esclarece que:

"Terrenos marginais, também chamados de reservados ou ribeirinhos, são bens públicos constituídos pelas faixas de terra à margem dos rios públicos livres da influência das marés, numa extensão de 15 m, contados da linha média das enchentes médias ordinárias, conforme o art. 4º do Decreto-Lei 9.760 e o art. 14 do Código de Águas (Decreto 24.643, de 10.07.34). Excluem-se, entretanto, dos reservados, os marginais das correntes públicas que apenas concorrem para tornar outras navegáveis ou flutuáveis.

São de propriedade da União quando marginais de águas doces sitas em terras de domínio federal ou das que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros países ou, ainda, se estendam a território estrangeiro ou dele provenham (art. 20, III, da Constituição). Por seguirem o destino dos rios, são de propriedade dos Estados quando não forem marginais de rios federais.

Em tempos houve quem, erroneamente, sustentasse que sobre eles não havia propriedade pública, mas apensa servidão pública. Hoje a matéria é pacificada, havendo súmula do STF (nº 479) reconhecendo o caráter público de tais bens, ao confirmar acórdão do TJSP no qual a matéria fora exaustivamente aclarada pelo relator, Des. O. A. Bandeira de Mello, o qual, em trabalhos teóricos anteriores, já havia examinado ex professo o assunto. De resto, hoje, no art. 20, VII, da Constituição, a questão está expressamente resolvida.

Os terrenos reservados são bens públicos dominicais (art. 11 do Código de Águas)." (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição, Malheiros, 2002, p. 778).

Na hipótese dos autos, a recorrente defende que, por ser o Rio Cabuçu de Cima corrente navegável, os terrenos marginais seriam de propriedade do Estado de São Paulo, ensejando a aplicação da Súmula 479 do Pretório Excelso.

Entretanto, o Juízo de primeiro grau, com base em laudo de avaliação elaborado pelo perito judicial e em documento oriundo da Capitania dos Portos, concluiu que o Rio Cabuçu de Cima não constitui via navegável, e, portanto, as suas áreas marginais não configuram terrenos reservados, na forma prevista pelos arts. 11 e 14 do Código de Águas.

Confira-se o trecho da sentença:

"A Fazenda Estadual sustenta que a presente ação ajuizada pelo DAEE tem por objetivo a expropriação de imóvel situado às margens do rio Cabuçu de Cima o qual seria constituído por área de terreno reservado pertencente à Fazenda do Estado de São Paulo. Destarte, seria a mesma inindenizável.

Neste cenário, impõe-se destacar que o artigo 3º do Decreto-Lei nº 852/11.11.1938 estabelece que são consideradas públicas, de uso comum, as áreas dos cursos d'água que sejam navegáveis ou flutuáveis.

No entanto, contrariamente ao sustentado pela Fazenda do Estado, o documento firmado pela Capitania dos Portos de São Paulo é contundente quanto ao fato de que o Rio Cabuçu não consta relacionado como via navegável. Mas precisamente, não oferece condições de navegabilidade.

Sendo assim, não se subsume ao preceito legal acima mencionado de forma que o valor a ser ressarcido aos expropriados deve abranger toda a área objetivada pelo expropriante, em face da garantia constitucional da justa indenização (artigo 5º, XXIV da Constituição Federal).

A tais fatos acrescente-se que o Sr. Perito apurou que a área expropriada não é navegável no termo exato da palavra, pois suas características físicas (profundidade e largura) não permitem a navegabilidade que está prevista no Decreto lei nº 24.643 (folhas 441)." (fls. 13/14)

Por outro lado, no acórdão proferido pelo Tribunal a quo, que confirmou a sentença, ficou expresso que:

"Clara, e como sempre lapidar a lição do mestre administrativista, a conclusão que se tira, não bastasse a inadmissibilidade das considerações que se pudessem tirar sobre a navegabilidade e a flutuabilidade fundadas em tão remotos conceitos e interesses que se pudessem querer tutelar ao tempo do Império, contrariando as assertivas do perito judicial ou da Capitania dos Portos de São Paulo (cf. fls. 284), é a de que, ainda que reconhecida a figura dos "terrenos reservados", nem por isso resultaria a sua não indenizabilidade." (fl. 77)

Forçoso concluir, assim, que é devida a indenização sobre a totalidade da área expropriada, consoante decidido pelas instâncias de origem. Destaque-se, ademais, que ainda que demonstrada a navegabilidade do Rio Cabuçu de Cima, a indenização das áreas marginais não poderia ser afastada, porquanto, segundo afirmou o Juízo de primeiro grau, os expropriados "comprovaram a titularidade do imóvel através da matrícula nº 106.283 (folhas 163/164), proveniente do 15º Cartório de Registro de Imóveis" (fl. 11).

No mesmo sentido decidiu recentemente a 2ª Turma do STJ, em hipótese semelhante, inclusive quanto ao Rio Cabuçu de Cima:

"ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO – INDENIZAÇÃO TERRENOS MARGINAIS DE RIO NAVEGÁVEL (SÚMULA 479/STF).

1.Os terrenos que margeiam os rios navegáveis são considerados bens de domínio comum, não sendo passíveis de indenização.

2. Excepcionam-se os terrenos que, na mesma situação, são titulados em nome de seus proprietários.

3. Hipótese em que se trata de pedido de indenização de terrenos marginais de rio navegável, segundo a Capitania dos Portos, mas com título de propriedade em favor dos expropriados.

4. Recurso especial improvido." (REsp 443.370/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 16/08/2004)

No voto-condutor do aresto, destacou a ilustre Relatora que:

"O acórdão, para considerar indenizáveis as terras marginais ao Rio Cabuçu de Cima, não se firmou em parecer da Capitania dos Portos. Tanto que ficou consignado no voto condutor do acórdão que, independentemente do que disse a Capitania dos Portos, são indenizáveis as terras marginais em questão nestes autos por possuírem seus proprietários o título legítimo, o que afasta o teor da Súmula 479/STF.

O Código de Águas - Decreto 24.643/34 - deixa bem esclarecida a querela no art. 31, não sendo demais transcrevê-lo:

Art. 31. Pertencem aos Estados os terrenos reservados às margens das correntes e lagos navegáveis, se, por algum título, não forem do domínio federal, municipal ou particular.

Parágrafo único. Esse domínio sofre idênticas limitações às de que trata o art. 29.

Por seu turno, dá o art. 14 a definição do que seja terreno reservado:

Art. 14. Os terrenos reservados são os que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 metros para a parte de terra, contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias.

Esses artigos são os prequestionados, juntamente com o art. 6º do DL 2.281/40, discussão que esbarra na real interpretação da Súmula 479/STF.

Com efeito, muito se discutiu, no âmbito do STF, sobre a propriedade dos terrenos marginais dos rios navegáveis, porque a regra é de que são do domínio público, de interesse da coletividade.

No RE 10.042/SP, julgado em 14/11/1950, de relatoria do Ministro Orosimbo Nonato, discutiu-se sobre os terrenos marginais do Rio Tietê e a conclusão foi a de que era possível haver exceção à regra geral, quando o particular tivesse título dominial excludente ao domínio do Estado.

O recurso recebeu a ementa seguinte:

Pertencem ao domínio público as margens dos rios públicos, salvo prova de concessão emanada do poder público.

Rejeição de embargos.

Em 1/3/1968, o STF voltou a enfrentar idêntica questão, em relação às margens do Rio Barueri e decidiu:

"Rios Públicos - margens de rios navegáveis se de domínio público não se incluem na expropriação, não são indenizáveis. O uso das margens é facultado aos particulares".

Ora, aqui estamos diante de exceção, porque têm os expropriados, repita-se, título de propriedade.

Dentro desse enfoque, não há o que reformar, merecendo confirmação o acórdão impugnado, com o desprovimento do especial."

Diante do exposto, nego provimento ao recurso especial.

É como voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA TURMA

Número Registro: 2004/0040705-9 RESP 637726 / SP

Números Origem: 200301423747 2362555

PAUTA: 01/03/2005 JULGADO: 03/03/2005

Relator
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX

Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX

Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. ANTÔNIO CARLOS FONSECA DA SILVA

Secretária
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO

AUTUAÇÃO

RECORRENTE : ESTADO DE SÃO PAULO

PROCURADOR : LINDAMIR MONTEIRO DA SILVA E OUTROS

RECORRIDO : OSCAR MANOEL AIRES GUIMARÃES E OUTRO

ADVOGADO : OSMAR LUIZ DA SILVA

INTERES. : DEPARTAMENTO DE ÁGUAS E ENERGIA ELÉTRICA – DAEE

PROCURADOR : CLÁUDIO JOSÉ SANTORO E OUTROS

ASSUNTO: Administrativo - Intervenção do Estado na Propriedade – Desapropriação

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.

Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.

Brasília, 03 de março de 2005.

MARIA DO SOCORRO MELO
Secretária

* Verbetação e Ementação: Daniela dos Santos Lopes e Fábio Fuzari. Orientação Geral e Revisão crítica: Sérgio Jacomino.