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Projeto “More legal” – João Pedro Lamana Paiva

FÓRUM SOCIAL MUNDIAL   

O registrador gaúcho e vice-presidente do Irib, João Pedro Lamana Paiva, apresentará seu trabalho More legal em painel do Fórum Social Mundial, na Escola Superior da Magistratura, Ajuris, a partir das 19 horas de hoje, 26 de janeiro de 2005, em Porto Alegre-RS.Confira o texto, que foi atualizado pelo Provimento 28/04-CGJ/RS, como informa o autor.

O Fórum Social Mundial de 2005 está sendo realizado de 26 a 31 de janeiro, em Porto Alegre, RS.

Oficina: Os desafios dos direitos sociais –

direito à moradia

Painel: Projeto More legal

Estratégia da Corregedoria-Geral da Justiça do Rio Grande do Sul para a regularização do solo urbano  

Escola Superior da Magistratura – AJURIS, Co-Promotora

Coordenação:

professores doutores Eugênio Facchini Neto e Ingo Wolfgang Sarlet

Painelista:

João Pedro Lamana Paiva, registrador, tabelião de protesto e vice-presidente do IRIB-RS

Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil

Janeiro de 2005

Projeto “More legal”

1. Introdução

A Propriedade é, histórica e fatidicamente, um dos direitos mais fortes e tutelados pela sociedade humana. De certo modo, ampara-se a propriedade quase tanto como a vida, quando lhe oportuniza o exercício da reivindicatória, que é a legítima defesa exercida pelo proprietário contra todos aqueles que violam ou atentam contra seu direito.

Ainda, o direito de propriedade no Brasil é reconhecido em âmbito constitucional, a exemplo do artigo 5º, inciso XXII, estabelecendo que é garantido o direito de propriedade (propriedade formal, registrada). Também, o inciso XXIII prevê que a propriedade atenderá a sua função social.

Com a evolução da sociedade e de suas relações, foram gerados sistemas para regular o direito de propriedade e, com isso, criou-se o que se chama de propriedade regular . Esta, advém do registro de um título hábil na Serventia Registral Imobiliária da situação do imóvel e confere ao proprietário os mais amplos poderes (usar, fruir e dispor) sobre a coisa, oponível erga omnes .

Em decorrência do êxodo rural, iniciado no Brasil na década de 1960, originou-se o que conhecemos por propriedade informal , cujo caráter nega ao seu titular um título causal que lhe assegure direitos, mitigando as garantias e prerrogativas decorrentes do domínio regular. Portanto, nega-se o direito à hipoteca, como forma de conseguir meios para atribuir um melhoramento na coisa, a exemplo de uma construção. Apresenta como mecanismo de defesa, tão-somente, as ações possessórias.

Como se vê, a propriedade informal é aquela originária dos loteamentos ilícitos, que se dividem em clandestinos e irregulares. Conforme lição de Francisco Eduardo Loureiro, em seu trabalho intitulado “Loteamentos Clandestinos: Prevenção e Repressão”, onde conceitua os loteamentos irregulares como ”aqueles que, embora aprovados pela Prefeitura e demais órgãos Estaduais e Federais, quando necessário, fisicamente não são executados, ou são executados em descompasso com a legislação ou com atos de aprovação. Por sua vez, os loteamentos clandestinos são aqueles que não obtiveram a aprovação ou autorização administrativa dos órgãos competentes, incluídos aí não só a Prefeitura, como também entes Estaduais e Federais, quando necessário”.

Ainda, o mesmo autor ensina que “os loteamentos irregulares podem estar, ou não registrados. Às vezes, encontram-se formalmente perfeitos, porque contêm nos respectivos processos todos os documentos e autorizações necessárias ao parcelamento. Fisicamente, porém, as obras previstas podem não ter sido executadas, ou executadas em desacordo com o próprio projeto, ou em ofensa a outras normas cogentes correlatas ao parcelamento. Via de regra, se pode falar em graduação dos vícios que maculam o parcelamento do solo. O loteamento clandestino, assim, padeceria de vícios mais graves do que o loteamento meramente irregular. Faltam ao primeiro não só o registro, ou a implantação de acordo com as normas de regência, mas a própria aprovação urbanística. Muitas vezes, porém, a irregularidade fática não guarda exata simetria com a irregularidade jurídica. Pode perfeitamente ocorrer do loteamento clandestino ser passível de regularização, ao contrário do loteamento meramente irregular. No clandestino podem estar respeitadas, fisicamente, as normas de caráter urbanístico, enquanto que no irregular, pode ser implantado em total desacordo com o projeto e com o registro, estando, assim, ferindo abruptamente a lei”.

Tudo isso devido à previsão legal que constava da Lei nº 6.766/79, alterada pela Lei nº 9.785/99, que pouco contribuía para a regularização de loteamentos, uma vez que exigia a destinação de 35% da área loteada ao Poder Público municipal, inviabilizando, principalmente, os parcelamentos destinados a populações de baixa renda pelo encarecimento dos lotes. Hoje, a nova redação do artigo 4º, da Lei nº 6.766/79, acabou com a rigidez anteriormente prevista, quando estabelece que a legislação municipal fixará a proporção de áreas destinadas a sistemas de circulação, equipamentos urbanos e comunitários e espaços livres de uso público, para cada zona em onde se situem.

Nestes casos, observa-se como característica fundamental, a irreversibilidade . A maioria destes loteamentos apresentam situações fáticas consolidadas , as quais não podem ficar desamparadas, pelo caráter social que o inciso XXIII, do artigo 5º, da CF apresenta, ao determinar que a propriedade atenderá sua função social.

Entende-se por situação consolidada  aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio (§ 1º, do art. 2º, do Provimento nº 28/04 - More Legal 3, da Egrégia Corregedoria-Geral da Justiça do Estado).

Hodiernamente, estão merecendo toda a atenção do Estado, através de seus Entes Públicos, União Federal, Estados Federados e Municípios, por seus Poderes, para inseri-los sob o palio da lei, passando a gerar efeitos no Universo Jurídico.

Para que ocorra a regularização, necessariamente, a propriedade informal deverá transmutar, ingressando nos Registros Públicos e tornando-se regular, atribuindo direitos e garantias aos possuidores, agora proprietários ou titulares de direitos reais.

Assim, os requisitos urbanísticos e exigências fiscais não seriam motivos impeditivos a permitir o acesso ao registro imobiliário para os terrenos que apresentassem a característica de situação jurídica consolidada, cuja posse, com início de prova escrita vinda do proprietário, fosse inatacável.

Portanto, com base nos preceitos constitucionais que consagraram o direito de propriedade, cujo interesse visa atender o interesse social, principalmente em relação àqueles menos afortunados que possuem imóveis em situações irregulares e irreversíveis , é que o Poder Judiciário do Estado Rio Grande do Sul, através da Corregedoria-Geral da Justiça, instituiu um plano emergencial, cuja estratégia objetivou a regularização das propriedades informais, dispensando exigências outras, que não a documentação relativa à boa origem do imóvel e simplificando o procedimento judicial.

Trata-se do Projeto “More Legal” , que é um tema não tão recente, embora pouco conhecido e utilizado, de suma importância para toda a comunidade gaúcha. Primeiramente, pelo propósito de implementar a regularização fundiária de inúmeras áreas que se encontram na clandestinidade jurídica e, também, pela originalidade do tema, eis que serviu de paradigma para os demais Estados da Federação, inclusive estabelecendo diretrizes para a promulgação da Lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999.

2. Histórico

Este projeto foi idealizado pelo brilhante Desembargador Décio Antonio Erpen, quando Corregedor-Geral da Justiça, e consolidado através dos Provimentos nº 39/95-CGJ e nº 1/98-CGJ. Posteriormente, sofreu alterações decorrentes da publicação dos Provimentos nº 17/99-CGJ e nº 28/04-CGJ, que instituíram o “More Legal 2 e 3” , através do Corregedor-Geral, Desembargador Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, gestões 1998/1999 e 2004/2005, trazendo novidades.  

3. Finalidade

Como se sabe, a via principal de regularização de imóveis urbanos é a Lei nº 6.766/79 (alterada pela Lei nº 9.785/99) e pelas Leis Federais n os 10.257/01 e 10.931/04. Todavia, outros caminhos podem ser adotados para alcançar o fim colimado, seja por meio de decisões judiciais nas ações de usucapião, de adjudicação compulsória, de divisão e extinção de condomínio, ou através do “More Legal”.

Desta forma, verifica-se que o Projeto “More Legal” tem por escopo solucionar um problema social, acabando ou reduzindo o número de propriedades informais, atribuindo um título dominial ao possuidor do terreno, através da regularização do solo urbano pelo registro de loteamento, desmembramento, ou fracionamento ou desdobro de imóveis urbanos ou urbanizados, ainda que localizados em zona rural, que apresentam situações de posses consolidadas e irreversíveis .

4. Fundamento Legal

Inicialmente, contávamos com o provimento nº 39/95-CGJ/RS, reproduzido na Consolidação Normativa Notarial e Registral, Provimento nº 01/98-CGJ/RS, em seus artigos 532 e seguintes, onde encontramos as situações fáticas que podem ser regularizados pelo projeto. Posteriormente, a matéria foi disciplinada pelo Provimento nº 17/99-CGJ/RS, de 11 de outubro de 1999. Hoje, o tema está regulamentado pelo Provimento nº 28/04, de 28 de outubro de 2004.

Não é qualquer parcelamento que se enquadra nas hipóteses de regularização, pois há de se ter uma situação de ocupação plena dos lotes, com posse assentada e já consolidada . Em outras palavras, serve para consolidar o que já é irreversível.

5. Formas de Regularização

5.1. Pelo Loteador/Proprietário

Poderá ocorrer após a notificação prevista no artigo 38 da Lei 6.766/79, quando notificado para cumprir sua obrigação de regularizar o empreendimento. É difícil que isso ocorra, mas não podemos desprezar tal hipótese.

5.2. Pela Municipalidade

A Lei 6.766/79, em seu artigo 40, estabelece que “a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes” .

Neste sentido, verifica-se que compete ao Município o direito/dever de proceder a regularização do empreendimento quando o loteador, regularmente notificado, não o faça. Assim, é à Municipalidade que a lei confere poderes para requerer a regularização.

5.3. Por terceiros interessados

Todavia, como se sabe, muitas vezes a própria Prefeitura não age. Desta forma, entende-se ser possível a notificação da mesma, juntamente com o loteador, a fim de constituí-los em mora pela não regularização. Constituir em mora o Município parece-nos necessário porque é a ele que a lei confere poderes e a obrigação de assumir o processo, podendo e devendo buscar a reparação dos custos pela execução mediante o loteador faltoso. Portanto, quando o Município for regularmente notificado e permanecer inativo, entende-se que a legitimidade para a postular a regularização pelo “More Legal” será transferida a terceiros interessados, tais como: promitentes compradores, possuidores e detentores de títulos precários.

6. Processo de Regularização

Primeiramente, informa-se que uma das novidades no procedimento do “More Legal 3” foi o estabelecimento do início da regularização no Ofício de Registro de Imóveis, conforme estabelecido na versão original.

O ato de registro da regularização será feito na matrícula do imóvel. Se a gleba for formada por diversas aquisições constantes de várias matrículas, deverá haver prévia unificação com abertura de matrícula única. Se a área regularizada fizer parte de uma área maior, faz-se mister que se realize prévio desdobro, com abertura de matrícula própria para a área objeto da regularização. Tais procedimentos preliminares (unificação ou desdobro) e até possível retificação de área, poderão ser realizados concomitantemente no mesmo processo.

Uma vez registrada a regularização, o Oficial deverá providenciar na abertura de matrículas individuais para cada lote, conforme determina o artigo 540 da Consolidação Normativa Notarial e Registral. A existência de ônus ou gravames de qualquer natureza incidentes sobre a gleba deve ser transportada, por averbação, para cada matrícula individual de cada lote, e seguidos todos os demais regramentos sobre cautelas e técnicas registrais.

Finalmente, procedida a regularização do loteamento, desmembramento, fracionamento ou desdobro, o Registrador comunicará o fato à Municipalidade .

6.1. Documentação  

A documentação prevista no artigo 2º do Provimento 28/04, que instituiu o “More Legal 3”, é a seguinte:

“Art. 2º ...

I – título de propriedade do imóvel ou, nas hipóteses dos §§ 3º e 4º deste artigo, apenas a certidão atualizada da matrícula;

II – certidão negativa de ação real ou reipersecutória, de ônus reais e outros gravames, referente ao imóvel, expedida pelo Ofício do Registro de Imóveis;

III – planta do imóvel e memorial descritivo, emitidos ou aprovados pelo Município.

Os §§ 3º e 4º do artigo 2º dispõe sobre os parcelamentos populares, destinados às classes de menor renda declarados de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovidos pela União Federal, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação. Nestes casos, a apresentação da certidão atualizada da matrícula dispensará a juntada do título de propriedade.

Como se vê, é um rol de documentos bastante simplificado se comparado com o disposto no artigo 18 da Lei nº 6.766/79.

6.2. Exame Prévio

O artigo 9º do Provimento 28/04, estabelece que o pedido de regularização do lote individualizado, de quarteirão ou da totalidade da área, será apresentado perante o Ofício do Registro Imobiliário da situação do imóvel, juntamente com os documentos necessários, devendo ser protocolado e autuado para fins de exame e qualificação da sua regularidade em atenção aos princípios registrais. Estando em ordem, o pedido será remetido à autoridade competente. Porém, havendo exigência a ser satisfeita, o Oficial indica-la-á por escrito e, não se conformando o apresentante, este requererá que o Oficial remeta a documentação ao Juiz de Direito para apreciação conjunta da exigência e do pedido de regularização.

Salvo melhor juízo, a Corregedoria-Geral da Justiça entendeu por bem em restabelecer o início do procedimento perante o Registrador Imobiliário, porque este possui conhecimentos registrais e técnicos para auxiliar o Juízo na regularização, examinando previamente a documentação, em relação aos aspectos jurídico-formais, evitando que, futuramente, o procedimento seja impugnado por haver inadequação documental.

6.3. Autoridade Competente:

Procedido ao exame pelo Registrador, o expediente será encaminhado à Vara da Direção do Foro, no interior do Estado, e à Vara dos Registros Públicos, na Comarca da Capital, para decisão (art. 2º, caput e §1º, parte final, do art. 9º), que somente será prolatada após manifestação do Órgão do Ministério Público.

Convém salientar que este procedimento tem a natureza de jurisdição voluntária, aplicando-se, no que couber, a Lei nº 6.015/73, atendendo-se aos critérios de conveniência e/ou oportunidade.

6.4. Intervenção do Ministério Público:

Segundo leciona o mestre Paulo Affonso Leme Machado, o Órgão do Ministério Público é o “Curador do Meio Ambiente”, o protetor dos direitos difusos da Sociedade. Diante disto, será obrigatória a sua manifestação quanto a viabilidade ou não da regularização, devendo fiscalizar os casos que impedem o uso do Projeto “More Legal”, principalmente nas áreas de preservação permanente e legal, unidades de conservação de proteção integral, terras indígenas e outros casos previstos em lei (§1º, do art. 1º).

6.5. Publicação de Edital:

De acordo com o bom senso e a oportunidade, o Magistrado, a seu critério, poderá suspender o julgamento e determinar a publicação de editais para conhecimento de terceiros (§3º, do art. 9º), da mesma forma como ocorre com os loteamentos disciplinados pela Lei 6.766/79, evitando, assim, futuros litígios. Atribuiu-se, então, caráter facultativo a publicação dos editais.

6.6. Arquivamento

Transitada em julgado a sentença, os autos do processo serão remetidos ao Ofício do Registro de Imóveis para cumprimento das determinações judiciais e arquivamento, ficando, dessa forma, resolvidas as dúvidas até então existentes quanto a esse assunto.

7. Benefícios

O Projeto “More Legal” visa solver grave problema social, com benefícios para todos, a saber:

a) coibir a propriedade informal;

b) regularizar qualquer imóvel, ainda que rural, ou em condomínio sobre área determinada;

c) a regularização da totalidade da área, ou a subdivisão de apenas uma quadra ou mais;

d) a simplificação documental, tanto sobre o imóvel, como do beneficiário;

e) conferir o direito de propriedade para quem detém apenas título de posse, podendo aliená-lo ou onerá-lo (com acesso ao crédito);

f) a proteção jurídica dos adquirentes;

g) atualizar o cadastro das Municipalidades, para fins tributários;

h) o incremento da economia, pela inserção de novos negócios no Mundo Jurídico Formal;

i) a segurança jurídica e a paz social geradas pelo Sistema Registral Imobiliário.

8. Casos impossibilitados de regularização

Conforme estabelece o §1º do artigo 1º do Provimento nº 28/04, não poderão ser regularizados pelo “More Legal” os imóveis urbanos ou urbanizados que integrem as áreas de preservação permanente e legal, unidades de conservação de proteção integral, terras indígenas e outros casos previstos em lei. Ainda, as áreas de risco ficam condicionadas à satisfação das exigências previstas no parágrafo único do artigo 3º da Lei nº 6.766/79.

Isto denota que a regularização de área em situação consolidada deverá respeitar as condições mínimas de habitabilidade, segurança, higiene etc., para seus moradores.

9. Conclusão

Finalmente, para a efetivação das regularizações através do “More Legal”, é mister será a união de esforços de todos os envolvidos, seja do Judiciário, pelo poder jurisdicional e correicional que exerce; do Ministério Público, que efetivamente zela pelo interesse social; a Classe Registral, com conhecimentos suficientes para viabilizar o desenvolvimento técnico do projeto; o “proprietário”, detentor de um título dominial precário e inacessível ao Folio Real, maior interessado na regularização; e, principalmente, o Poder Público Municipal, com vontade política para executar atos em benefício dos cidadãos que o integram, não devendo olvidar sua obrigação legal.

Sapucaia do Sul – RS, janeiro de 2005.

João Pedro Lamana Paiva

Registrador