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Acompanhe a aula inaugural do curso de extensão universitária IRIB/Universidade Anhembi Morumbi

O professor Edésio Fernandes, da Universidade de Londres, ex-coordenador do Programa de Regularização Fundiária do governo federal, prestigiou com sua presença e aula inaugural o curso de extensão universitária de Direito notarial, registral e imobiliário que vem sendo realizado  pelo Irib, em parceria com a Universidade Anhembi Morumbi, desde 7 de maio e que prosseguirá até 3 de julho.

Sucesso absoluto de receptividade, com lotação máxima, o curso aborda as mudanças ocorridas após a implementação do novo Código Civil e da nova legislação urbanística, especialmente o Estatuto da Cidade, com enfoque multidisciplinar: questões urbanísticas, ambientais, securitização, temas processuais, registro de imóveis, Direito imobiliário e Direito notarial.

O curso de extensão universitária conta também com apoio da Associação de Registradores de São Paulo, Arisp, Instituto de Protesto de Letras e Títulos de São Paulo e Associação de Notários e Registradores de São Paulo, Anoreg-SP.

Abertura

O presidente do Irib Sérgio Jacomino agradeceu a presença dos participantes e a “acolhida carinhosa” da Universidade Anhembi Morumbi, passando a palavra ao doutor Paulo Teixeira, co-coordenador do curso e ex-secretário de Habitação do Município de São Paulo, integrante da ONU para segurança da posse e da habitação.

Doutor Paulo Teixeira: “Para se gastar menos em armamentos é preciso se gastar mais em regularização fundiária, urbanização, integração, titulação e geração de empregos”

Muito obrigado a todos. Gostaria de parabenizar aos organizadores do curso – Arisp, Irib, Anoreg-SP, Instituto de Protestos de Títulos –, e também a Universidade Anhembi Morumbi na pessoa do professor Karl Albert Diniz de Souza. Parabenizo também o doutor José de Mello Junqueira, desembargador aposentado que foi titular da Primeira Vara de Registros e atualmente é conselheiro jurídico do Irib, o doutor Sérgio Jacomino e todos os participantes.

Em breve palavras, gostaria de dizer sobre a importância deste curso. Fui Secretário da Habitação em São Paulo até um mês atrás, durante três anos e três meses, e aprendi com o doutor Sérgio Jacomino e com o doutor José de Mello Junqueira que temos que dar outro conteúdo à palavra cartório no Brasil. Hoje, essa palavra é sinônimo de algo para não se fazer, algo corporativo, antigo e cartorial. Deu-se um adjetivo a essa palavra. Aprendi com eles que cartórios, registros públicos, têm outro significado, significado que pude sintetizar no dia de ontem durante um seminário sobre bases de georreferenciamento, onde se discutia sobre segurança, armamentos, etc. O entendimento tranqüilo que tive é que para se gastar menos em armamentos é preciso se gastar mais em regularização fundiária, urbanização, integração, titulação e geração de empregos.

Em São Paulo, fizemos isso. Primeiro, contratando uma base cartográfica georreferenciada nova, que está em curso. A prefeitura está formando uma base cartográfica georreferenciada e construindo um cadastro multifinalitário. Em segundo lugar, no programa de regularização fundiária usamos essa base para a regularização fundiária de loteamentos e, no caso de áreas públicas, para a concessão especial para fins de moradia.

Temos um desafio, ou seja, ajudar o Brasil a construir um cadastro único que os cartórios possam usar e assim trazer a propriedade para a legalidade.

Em São Paulo, um terço da propriedade é ilegal e a nossa função é trazê-la para a legalidade. Por isso, o adjetivo para cartório é outro, é o lugar onde podemos sintetizar um pouco da cidadania do povo brasileiro, a partir de vários processos.

Creio que este curso poderá nos ajudar a dar novos conteúdos, ajudar na reflexão sobre a nova legislação e sobre o que ainda temos pela frente. Por isso, desejo a vocês um bom curso.

Anuncio para a aula inaugural, alguém que considero um dos papas do Brasil em regularização fundiária. Vocês vão confirmar depois de sua palestra, mas é uma das figuras mais impressionantes e de reputação mundial. É brasileiro, mas professor em Londres e coordenou, até o ano passado, o Programa nacional de regularização fundiária do governo federal, doutor Edésio Fernandes.

Universidade Anhembi Morumbi acolhe participantes

O professor Karl Albert Diniz de Souza, representante da Universidade Anhembi Morumbi deu as boas-vindas aos participantes em nome do reitor Gabriel Mário Rodrigues.

“Para a Universidade Anhembi Morumbi é uma honra poder sediar este curso”, declarou. “Vocês têm toda a universidade à disposição. Muito obrigado pela escolha e um bom curso.”

Estatuto da Cidade e o registro de imóveis – novos instrumentos jurídicos

Edésio Fernandes

Gostaria de fazer um agradecimento aos organizadores do evento, especialmente ao Irib e à Universidade Anhembi Morumbi. É um grande prazer poder discutir tema tão importante, embora eu deva começar por dizer que sei muito pouco sobre Direito Notarial, Registral e Imobiliário. Minha experiência é muito restrita nessa área.

Minha primeira experiência profissional foi trabalhando em um cartório de registro de imóveis em Belo Horizonte, no qual fui escrevente juramentado por três anos, de 1976 a 1979. Lembro-me daqueles livros enormes de vinte quilos, que foram sendo aos poucos transformados nas primeiras matrículas, com o advento da lei 6.015/73. E uma lembrança muito forte é o pavor de errar na datilografia da matrícula, uma vez que à época não se usava computador, mas sim máquina de escrever. O pavor de errar era justamente por causa da compreensão da importância do ato do registro, da segurança jurídica que o ato proporciona, do caráter constitutivo tão essencial ao reconhecimento do direito à propriedade.

Imagem do curso

O que trago para vocês é um outro olhar do ponto de vista desse ramo novo cada vez mais instigante do Direito brasileiro, que é o Direito Urbanístico, mas que tem relações profundas com o Direito Notarial, Registral e Imobiliário.

A minha presença aqui se deve à generosidade do Irib, sobretudo, na pessoa do doutor Sérgio Jacomino, que ao longo do ano passado foi um parceiro muito sólido e confiável do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável e que, desde então, tem mantido essa parceria com o Ministério das Cidades. Agradeço a todos por fazer esforços  para criar essa ponte entre uma nova ordem jurídico-urbanística e a tradição mais antiga e consolidada do Direito Notarial e Registral.

É também um prazer ver que os velhos institutos e as velhas práticas desse Direito têm sido renovados pelos oficiais recém concursados, que prometem fazer “muito barulho”.  Trata-se de uma promessa de renovação muito importante para esse esforço, do qual compartilho,  de preocupação com a  necessidade de se criar pontes entre os Direitos Urbanístico, Notarial e Registral.

Para isso, é preciso uma mudança profunda de paradigmas. É preciso avançar para se entender qual é o marco conceitual que se aplica ao Direito Urbanístico hoje. É preciso mudar a maneira de olhar e de interpretar essas normas urbanísticas que têm sido aprovadas, na verdade, desde a década de 30, mas que são consolidadas pelo tripé constituído pela Constituição de 1988, pela lei federal de parcelamento do solo, a Lei no. 6.766/79, que no momento se encontra em processo de revisão pelo Congresso brasileiro. Em breve, teremos outra lei federal que não será apenas uma lei federal de parcelamento do solo, mas também de regularização fundiária. E o outro eixo desse tripé, que tem rendido prêmios internacionais para o país, é o Estatuto da Cidade, essa lei que está sendo muito aclamada, mas que ainda é pouco conhecida. Urbanistas têm se dedicado à compreensão e aplicação da lei, mas ainda há uma desinformação generalizada, sobretudo entre os operadores do Direito.

Farei inicialmente alguns comentários gerais sobre o Estatuto da Cidade, ou seja, acerca de seus princípios básicos, natureza e o seu significado do ponto de vista da nova ordem jurídico-urbanística consolidada no Brasil. Finalmente, discutirei rapidamente  um aspecto desse processo que tem relação direta com a atividade dos cartórios, principalmente os de registro de imóveis, que é a questão da regularização fundiária. Trata-se de um dos maiores desafios colocados aos juristas e à sociedade brasileira, em um processo nada fácil que exige parcerias de todo o tipo, no qual os registradores e notários têm um papel crucial a desempenhar.

Essa é a proposta que oferece a vocês o lado do Direito Urbanístico. Sei que temos, neste grupo, estudantes, cartorários, representantes de prefeituras, urbanistas e profissionais de outras formações acadêmicas. Espero que possamos juntos criar uma ponte com o outro lado, explorando a vivência e as experiências concretas que vocês têm a respeito desse tema.

Direitos de propriedade imobiliária urbana: a questão central do processo de urbanização

A primeira coisa a dizer é que talvez o fenômeno mais importante ocorrido no Século XX tenha sido o processo de urbanização. No Brasil, o processo de urbanização foi essencial para dar suporte à mudança do modelo econômico brasileiro, que ao longo dos séculos foi agrário e exportador, mas que depois da década de 1930 passou a ser urbano-industrial. Essa urbanização foi tão rápida que hoje temos mais de 80% da população morando em cidades.

Esse processo de urbanização tão impactante  causou mudanças profundas na ordem territorial brasileira, bem como na ordem cultural e socioeconômica, ou seja, que alterou a forma de organização do país e da sociedade. Processo de urbanização esse que, infelizmente, foi ignorado pelo Direito brasileiro. Há ainda um descompasso profundo entre a ordem urbano-territorial criada pelo processo de urbanização intensiva, ao longo de 70 anos no Brasil, e a ordem jurídica em vigor.

A divisão tradicional de um sistema federativo, baseado na União, estados e municípios, por exemplo, não reflete a categoria mais fundamental da urbanização brasileira, que é a metropolização. A concentração muito grande de pessoas e atividades econômicas em partes muito pequenas do território obedece a uma lógica e dinâmicas próprias, envolve fluxos de várias ordens que não respeitam os limites tradicionais entre municípios. A cidade de São Paulo, por exemplo, não deixa de crescer no momento em que encontra o limite entre municípios. Questões cruciais para o cotidiano da população urbana, tais como habitação, saneamento, transporte, preservação ambiental, não podem ser resolvidas tão-somente a partir de uma perspectiva local, sem entrar na discussão do equívoco da isonomia formal dada a municípios tão heterogêneos, como é o caso do Brasil.

Nesse contexto, a primeira observação a ser feita é essa: temos que enfrentar o descompasso que foi criado ao longo do processo de urbanização - tão estrutural e transformador da sociedade, do território, da economia - e a ordem jurídica que ainda não o reconhece. Pela primeira vez uma constituição brasileira, a de 1988, se referiu às cidades, reconhecendo que há algo novo no cenário socioeconômico-territorial. É a primeira constituição brasileira que, em dois artigos, traz um capítulo sobre política urbana. Até então, toda ordem constitucional brasileira, passando pela ordem político-institucional e político-social, era muito mais expressiva de uma outra forma de organização socioeconômico-territorial do que aquela que foi criada no território e no cotidiano das pessoas pela urbanização. Nos próprios currículos das faculdades de Direito fica evidente que não há uma atenção adequada aos aspectos do processo de urbanização - que no dia-a-dia das pessoas determina a qualidade de vida e o padrão de crescimento das cidades.

Um fator especial a ser considerado, quando falamos no processo de urbanização, é a questão central do tratamento dos direitos de propriedade imobiliária urbana. Esse é o tema central. Vemos então o fracasso da ordem jurídica brasileira em enfrentar a necessidade de se conceber um novo paradigma para o tratamento desse direito, que ao longo de todo esse processo de urbanização intensiva continuou sendo tratado com o marco conceitual do Código Civil de 1916. Somente em 1988, com a nova Constituição, temos a consolidação de uma outra maneira de pensar essa questão central das relações entre Estado e sociedade, Estado e proprietário, enfim, das relações socioeconômicas de propriedade, a partir do marco constitucional da função sócio-ambiental da propriedade e da cidade.

Imagem do curso

De novo, vemos com perplexidade como os currículos das faculdades  até hoje (caracterizados por  quatro anos e meio de Direito civil, levando assim a uma formação essencialmente civilista, individualista e patrimonialista), não têm um espaço adequado de reflexão sobre as novas formas de relações sociais, de direitos coletivos, de interesses difusos e, sobretudo, de  reflexão sobre o conceito básico reconhecido na legislação de países bem mais capitalistas que o Brasil, que é a idéia da função sócio-ambiental da propriedade.

A urbanização brasileira se deu sob a égide dessa ordem jurídica inadequada, que combinava uma tradição de civilismo, de individualismo, com uma estrutura fundiária concentradora e privatizada, consolidada pela Lei de Terras de 1850, e que desde então nunca foi devidamente enfrentada, seja no campo ou na cidade. De qualquer forma, começou no Brasil, na década de 1930, mais precisamente em 1934, com a inserção da noção da função social da propriedade na Constituição, um processo político, institucional, ideológico e social de tentativa de materialização do novo paradigma, que é a função social da propriedade.

É preciso entender que o descompasso entre a ordem jurídica e a ordem da realidade não foi inofensivo. Em outras palavras, a prevalência dessa ordem jurídica privatista, consolidada pela estrutura fundiária concentradora, foi um dos grandes fatores determinantes do atual padrão de urbanização, cujos resultados temos todos que enfrentar: um padrão de urbanização de extrema fragmentação urbana, gerando cidades caríssimas do ponto de vista da administração, ineficiência econômica, poluição ambiental, injustiça social e, sobretudo, cidades ilegais. Ou seja, a ordem jurídica que predominou ao longo da urbanização foi um dos grandes fatores que produziu a ilegalidade das formas de acesso ao solo e da produção de moradia na cidade. A tal ponto que os dados do último censo refletem esse padrão excludente da urbanização no Brasil: temos um déficit habitacional urbano gigantesco, estimado em 6 milhões de unidades. Por outro lado, um dado do censo muito menos conhecido indica que nas áreas urbanas brasileiras existem cerca de 5 milhões de imóveis vazios. Essa é uma combinação muito perversa de exclusão sócio-espacial de uma parcela cada vez maior da população. Em cidades como Recife, por exemplo, quase 70% das pessoas já vivem na ilegalidade, no que diz respeito às formas de acesso ao solo urbano e produção de moradia na cidade. Isso é algo insustentável até do ponto de vista ambiental, de recursos naturais e investimentos necessários.

O desafio que temos pela frente é como modernizar o Direito, de forma que essa ordem de coisas, no contexto das cidades, possa ser enfrentada com institutos, mecanismos, processos e princípios jurídicos mais adequados.

A noção de função social da propriedade na ordem jurídica brasileira

O processo gradativo e contraditório da constituição do Direito Urbanístico brasileiro, desde a primeira materialização da idéia de função social da propriedade na ordem jurídica do Brasil republicano, e que se encontra em vigor até hoje, começou com o Decreto-Lei 25/1937, que criou o instituto do tombamento no Brasil, ainda uma das referências fundamentais para efetivação de políticas de preservação de patrimônio cultural. Essa foi a primeira expressão da noção de função social da propriedade.

Essa noção podia ser identificada de várias maneiras no ordenamento jurídico português. Os termos das sesmarias, a idéia da terra devoluta (a terra a ser devolvida pelo não-cumprimento de uma função social) são princípios que foram sendo esvaziados pelos processos concretos de apropriação do solo. As relações sociais de propriedade foram “absolutizadas” pela Lei de Terras, em 1850, com a propriedade individual plena, em detrimento de outras formas de direitos reais, como os direitos de propriedade individual restrita, de propriedade coletiva e outras formas de reconhecimento de posse, que ficaram em segundo plano e que agora estão sendo gradativamente reconhecidas.Por exemplo, internacionalmente, todas as experiências bem sucedidas de política habitacional, de enfrentamento de um déficit habitacional como o do Brasil, passam pela idéia de aluguel social. Ou seja, a questão da propriedade individual é uma das possibilidades das políticas públicas, mas uma política de moradia não pode se esgotar tão-somente na reflexão sobre a propriedade individual.

Alem disso, temos de reconhecer que, a partir da década de 70, mesmo as poucas leis urbanísticas municipais que temos no Brasil têm sido profundamente elitistas. A tradição de zoneamento acabou servindo muito mais para criar regras de um jogo apropriado pelo mercado imobiliário, de maneira tal que acaba tendo um papel crucial na determinação do lugar do pobre na cidade. Lugares que acabam sendo área de preservação ambiental, áreas públicas, de riscos, pois são áreas não disputadas pelo mercado. Isso se dá porque a tradição brasileira de planejamento e de legislação urbanística, ainda que incipiente, tem sido combinada por dois fatores: primeiro, a imposição de um tipo de planejamento baseado em critérios técnicos que talvez sejam ideais, porém que não têm compromisso com as realidades socioeconômicas de acesso a terra e de produção da moradia. A lógica da legislação urbanística sempre foi essa: existência de critérios urbanísticos e exigências de todo o tipo, para depois se abrir a categoria do “social”, ou seja, o loteamento de interesse social, a zona especial de interesse social, conjunto habitacional de interesse social, onde os critérios não se aplicam. Alem disso, deve-se mencionar o fato de que as leis, além de expressarem critérios que não são passíveis de serem seguidos pela população brasileira, são com muita freqüência leis que não são passíveis de serem fiscalizadas, na medida da incapacidade de ação da maioria dos municípios brasileiros. Essa é uma receita para a informalidade, uma receita para que os processos concretos de produção das cidades se dêem fora da lei.

Nesse sentido é que a Constituição de 1988 trouxe uma nova maneira de se pensar a propriedade urbana, a relação entre Estado e proprietários e a idéia da gestão urbana. É um novo e significativo marco que foi criado pela Constituição de 1988, quando consolida a idéia da função social da propriedade, porém de forma diversa daquela retórica utilizada nos anos de 1934, 1937, 1946, 1967, e na Emenda no 1/69.

No que diz respeito à propriedade urbana, pela primeira vez a Constituição de 1988 criou uma fórmula que diz que o direito individual continua sendo respeitado, desde que cumprida sua função social.  Até aí nada de novo, porém trata-se aqui daquela função social a ser determinado pela ordem urbanística estabelecida pelo poder público municipal, especialmente através do plano diretor no caso de municípios com mais de 20 mil habitantes.

O direito de propriedade deixa de ter a conotação civilista e tradicional de um mero bem econômico, de um mero valor de troca, de um direito que tinha um conteúdo pré-determinado cujo limite de aproveitamento era definido pelo próprio particular, e passa a ser um direito vazio, na medida em que o conteúdo desse direito vai ser determinado pela ordem urbanística mediante um processo que hoje é descentralizado - no que diz respeito à ênfase na autonomia municipal, bem como democratizado, graças à abertura de várias formas de participação popular no processo de formação da nova ordem urbanística. Estamos caminhando no sentido daquilo que há muito faz parte de outras legislações, como a italiana, na qual o conceito de propriedade mudou e a propriedade é considerada muito mais como uma obrigação social, muito mais do que um direito individual.

Assim, o direito de propriedade imobiliária urbana, nos termos da Constituição, sofreu uma mudança fundamental de conteúdo e de paradigma. Desse modo, convive também com mudanças que foram promovidas na natureza do Estado, tanto no sentido de renovar o pacto federativo brasileiro, não só de se enfatizar o lugar do município, a autonomia do município, mas também a necessidade de articulação federativa, de relações intergovernamentais. A verdade é que questões como saneamento, transporte e habitação, as questões da cidade, não podem ser resolvidas por um município isoladamente, elas dependem de uma pactuação entre os entes federativos.

Da mesma forma, a Constituição também avança no sentido de dizer que ordem pública não é a mesma coisa que ordem estatal. A ordem estatal é uma parte da ordem pública. Tudo que é estatal é público, mas nem tudo que é público é estatal. A partir do artigo 1o da Constituição, fica clara a idéia de que a democracia representativa, as eleições e as entidades tradicionais, convivem necessariamente com a idéia da participação popular. Isso tem aberto um campo enorme para vários processos e estratégias sócio-políticos cheios de dificuldades, mas que  visam à  renovação de uma ordem pública que não se esgota na ordem estatal. Da mesma forma, há uma ênfase em direitos coletivos, aos quais correspondem interesses difusos e processos efetivos para a garantia desses direitos.

A cidade não é só um produto da relação entre Estado e indivíduos

No caso específico das cidades, são cinco os direitos coletivos reconhecidos pela nova ordem constitucional brasileira. O primeiro deles é o direito ao planejamento das cidades: é o direito de todo cidadão brasileiro a ter uma cidade planejada, um ordenamento territorial concebido de tal forma que os interesses individuais de proprietários imobiliários convivam com os interesses sociais, coletivos, ambientais e culturais.

O outro direito constitucionalmente reconhecido é o direito social à moradia, que não foi inicialmente aprovado pelo Congresso Constituinte, mas que depois, pela Emenda no 26/2000 foi incorporado aos outros direitos sociais brasileiros.

Outro direito coletivo trazido pela Constituição de 1988 é o direito à preservação ambiental.

Alem disso, a Constituição reconheceu o direito fundamental que é o da gestão democrática das cidades: gestão essa que se dá no contexto do Executivo, mediante a participação popular em conselhos, comitês de consultas do orçamento participativo; gestão democrática que se dá no contexto do Legislativo, em audiências públicas, pela iniciativa popular em matéria de lei, instrumento poderoso e algo muito inovador. Vários países têm acompanhado as experiências brasileiras de projetos de lei que decorrem de iniciativa popular e não de vereadores, deputados, etc. E também gestão democrática no contexto do Poder Judiciário, com a abertura ampla desse canal importante, que as legislações indiana e sul-africana copiaram, que é a ação civil pública, inclusive, com um acréscimo trazido pelo Estatuto da Cidade, que estabelece que entre os direitos coletivos passíveis de defesa via ação civil pública pelo indivíduo, pelo Ministério Público, Ong´s e movimentos coletivos, está a ordem urbanística.

O quinto direito coletivo criado pela Constituição de 1988 é o da regularização fundiária, que será discutido a seguir.

Como resultado, a grande novidade é que a Constituição de 1988 consolida um direito novo e autônomo do Direito brasileiro, que é o Direito Urbanístico. Um direito que tem objeto próprio, princípios próprios, institutos próprios e leis próprias, e que não pode mais ser ignorado.

É fundamental começar pela mudança dos currículos das faculdades de Direito, para que elas reconheçam esse novo e essencial ramo do Direito brasileiro que afeta diretamente a vida de 82% das pessoas em questões cruciais do cotidiano, como a qualidade de vida e a preservação ambiental.

Também é fundamental que esse Direito seja interpretado à luz dos seus próprios princípios, pois o que temos visto é o esvaziamento do potencial dele por uma leitura distorcida a partir do paradigma do Código Civil, o que significa ler um Direito Público a partir da perspectiva individualista do Código Civil, ou mesmo do Direito Administrativo tradicional, que também é redutor das possibilidades desse novo ramo do Direito. A cidade não é só um produto da relação entre Estado e indivíduos, existem muitos atores em jogo. Há, sim, um espaço muito significativo da gestão estatal na cidade, mas, como enfatizei, a Constituição está investindo em uma idéia de que o público é muito mais amplo do que o estatal.

O Direito Urbanístico tem princípios próprios: o da função social da propriedade, o princípio do urbanismo como uma função pública, da supremacia do Direito público sobre o direito privado na interpretação das normas urbanísticas, o princípio do equilíbrio entre áreas públicas e privadas nas ocupações urbanas, o princípio da distribuição justa dos ônus e benefícios da urbanização entre pessoas, grupos sociais e municípios, no caso das áreas metropolitanas. Não há como os municípios arcarem com os ônus sendo cidades dormitórios sem qualquer forma de contrapartida para que possam cumprir com a demanda por serviços e equipamentos. Municípios como Ribeirão Pires, com 100% de área de preservação, o que obriga o município a arcar com enorme ônus, do ponto de vista das restrições ao ordenamento territorial municipal, para que a população da cidade de São Paulo possa ter acesso à água. Ou seja, tem que haver mecanismos de distribuição desse ônus e benefícios.

A grande novidade da Constituição de 1988 é que o direito de  propriedade, além de ser uma questão constitucional, é uma questão de Direito Público. Claro que vai haver sempre o espaço das relações civis em torno da propriedade, mas ela é essencialmente uma questão de Direito Público.

Publicização do Direito Registral e Notarial implica interpretar as normas jurídicas à luz dos princípios do Direito Público

No Brasil, o registro imobiliário tem caráter constitutivo da propriedade, realidade que, diga-se de passagem, não é universal, pois outros países se organizam de maneira diversa. No caso brasileiro, dado o peso enorme que o registro tem no sentido de constituir um direito tão fundamental do ponto de vista social, econômico, cultural e simbólico, eu diria que a mesma publicização que foi feita do direito de propriedade ao longo de décadas tem que ser aplicada especialmente ao Direito Registral.

Imagem do curso

Para mim, a publicização do Direito Registral e Notarial não é apenas dar publicidade aos atos e procedimentos dos operadores do Direito que trabalham nesse campo, mas, sobretudo, organizar esses direitos e interpretar as normas jurídicas à luz dos princípios do Direito Público.

A percepção que se tem é de que o Direito Notarial e Registral, no Brasil, ainda é profundamente impregnado do liberalismo jurídico, isto e, de uma tradição civilista dos direitos individuais da tradição patrimonialista. Nesse sentido, a mesma publicização que já foi conseguida quanto à questão da propriedade tem que ser estendida para essa dimensão  crucial da propriedade, que é o registro, na medida da sua natureza constitutiva de direito.

Dois comentários rápidos. O primeiro deles é que as instituições cartorárias estão passando por uma crise profunda de legitimidade no país. Há uma percepção internacional e nacional no sentido de que o serviço tem que ser modernizado e de que é preciso reinventar o seu papel na sociedade. A ironia é que se trata de um serviço público que foi privatizado muito antes das ondas de privatização, e que hoje está passando por um processo de publicização, mediante os concursos públicos, a modernização de cadastros e o fim da hereditariedade. De qualquer forma, vemos que o seu lugar na sociedade está sendo amplamente questionado. Podemos ver isso pela quantidade enorme de projetos de lei existentes, que vão da abolição pura e simples dos cartórios à municipalização e à fusão entre cadastros e registros.

Há uma crise de legitimidade dos cartórios, crise de accountability (daquilo que chamamos de prestação de contas), que requer uma outra  integração desses institutos a essa nova ordem pública consolidada pela Constituição. O desafio que está colocado para vocês, registradores e notários, é que, da mesma forma que falamos da função social da propriedade urbana, é preciso que falemos da função social do registro e do cartório. Esse é o grande encontro que deve ser promovido.

O outro comentário rápido é com relação ao esforço para quebrar a tradição individualista, privatista e patrimonialista, à qual estava me referindo. O mito que deve ser destruído no Brasil é essa idéia de que existe uma coisa universal, natural, que é o direito de propriedade. Na verdade, não só no Brasil, mas internacionalmente, são muitas as formas de direito de propriedade, sendo que, em torno dessas formas, relações socioeconômicas distintas se organizam. Falamos de propriedade móvel, imóvel, pública, privada, intelectual, estética, artística, rural, urbana, enfim, formas diferentes de direitos de propriedade, sendo que em torno de cada categoria se organizam relações socioeconômicas distintas, tratadas pelo Direito de formas também distintas.

O Direito brasileiro avançou enormemente em muitas dessas áreas da propriedade, atingindo um tal grau de intervencionismo estatal tal que hoje podemos discutir o neoliberalismo, ou seja, a retirada do Estado do domínio da propriedade e a devolução das regras do jogo para o mercado, com o argumento de que a ação do mercado  talvez seja mais rápida e racional que a do Estado.

Porém, não se pode falar em neoliberalismo para essa forma específica do direito que é o direito de propriedade imobiliária urbana, pois ainda nem reformamos o liberalismo clássico, que continua a dominar as interpretações judiciais e doutrinárias dos conflitos existentes entre as relações sociais de propriedade. O mesmo Estado brasileiro que no domínio da propriedade financeira chegou a um grau de intervencionismo tal que pode congelar contas bancárias sem ser em um regime de exceção, o mesmo Estado brasileiro que chegou a um elevado grau de intervencionismo na área da propriedade intelectual e de outras formas de propriedade, é um Estado que ainda não dá conta de enfrentar a estrutura fundiária, seja rural, seja urbana, concentradora e excludente.

Ilegalidade urbana não é privilégio do pobre no Brasil

Nesse contexto, é um mito dizer que existe uma única forma de propriedade no Brasil, pelo contrário, existem várias, sendo que a forma específica da propriedade imobiliária urbana é a que menos avançou no sentido de reformar o marco do liberalismo.

Da mesma forma, existe no Brasil o que eu chamaria de “graus de ilegalidade”, ou seja, variam as reações tanto do poder público quanto da própria sociedade em relação às formas distintas de descumprimento da lei no que diz respeito às relações de propriedade. Toleramos certas situações, justificamos algumas e reprimimos outras.  Por exemplo, os loteamentos irregulares, que produzem grande parte das cidades brasileiras, são toleráveis, aceitáveis, a prefeitura não aprova o parcelamento, a pessoa não tem o título registrado em cartório, porém as áreas são tributadas, ninguém e expulso, não existe uma política de remoção, etc. Já no caso das favelas não há a mesma tolerância, sendo que até a década de 1980 a política dominante era a da expulsão. Desse modo, para mim, o que determina a maior ou menor aceitação dessas formas de ilegalidade é a existência, ou não, de algo que pelo menos seja um simulacro na cadeia de transmissão da propriedade privada, como um recibo, nota promissória ou escritura. Se há uma ruptura disso, que é o caso de uma ocupação, aí não se aceita. Isso é muito próprio da ordem brasileira.

Fechamos os olhos, por exemplo, para o fato de que a ilegalidade urbana não é privilégio dos pobres no Brasil. Juridicamente, toda essa proliferação de formas de condomínios urbanísticos carece de base legal. Toda forma de vedação do acesso público àquilo que é um bem de uso comum de todos, como um sistema viário, é ilegal. Mas, nem por isso vemos a reação do Estado ou da própria sociedade de forma tão significativa como vimos, ao longo da história, em outras áreas de violação do direito de propriedade. São mitos que temos de enfrentar. E percebo isso em dúvidas suscitadas por oficiais de registro, em relação à tentativa de regularização de assentamentos, que, na verdade, são com freqüência ideológicas. Existe uma dificuldade em se aceitar que o pobre possa ter direitos tais como o direito de propriedade, o direito de ficar no centro da cidade em áreas servidas de infra-estrutura,  etc.

Essencial: parceria entre registrador e prefeitura para o enfrentamento da crise urbana

Indo além dessa visão individualista, privatista e patrimonialista tradicional, o que proponho como reflexão é a idéia de que o oficial de registro de imóveis, o tabelião e o advogado que trabalha com Direito Imobiliário devem entender que um loteamento não é mera subdivisão de gleba em lotes.

Ao se fazer loteamentos, se está produzindo cidades, um sistema viário, um desenho urbano, um jeito de viver, padrões de acessibilidade, de transportes, padrões de consumo de recursos naturais, etc. Da mesma forma, cidade não é aquilo que o jurista tradicional acha que é, qual seja, um mero conjunto de lotes de propriedade privada (a maior parte não registrada), com ruas e áreas públicas no meio. Isso não é uma cidade. Essa perspectiva individualista de pensar a cidade a partir de um direito individual é que em grande parte levou à crise da cidade que estamos vivendo.

Nesse sentido, o enfrentamento dessa crise é a possibilidade de se reconstruir uma ordem urbanística mais justa e sustentável e o papel dos operadores do Direito é crucial, sobretudo no sentido de mudar a postura tradicional face ao processo de urbanização. O que vemos sempre é o jurista dizendo que não, que não pode, que é ilegal, que é inconstitucional, ou seja, o jurista se colocando fora dos processos e dono de uma verdade pseudo-objetiva. Se o cartório aderisse aos processos de enfrentamento da crise urbana, como parceiro da prefeitura, oferecendo alternativas e ajudando a criar soluções, avançaríamos muito mais no sentido de criar a ordem de cidades sustentáveis para as presentes e futuras gerações. Essa visão interativa ainda não existe para a cidade, porque ainda não existe uma consciência de ordem urbanística como valor coletivo.

Entender que a ordem urbanística é algo a ser preservado ainda vai ser uma conquista.

Irib e Anoreg: inovadoras parcerias com o Poder Público

Contudo, há uma série de processos promissores. O Irib e a Anoreg têm dado pistas incríveis de como essas novas formas de participação dos diversos operadores do Direito podem se dar.

Exemplos disso são: o convênio do Irib com o Ministério Público; as parcerias do Irib com o Ministério das Cidades e com a prefeitura de São Paulo; a lei 10.267, que propõe a compatibilização das bases cartorárias com as bases cadastrais nas áreas rurais; toda a série de publicações do Irib, que é fantástica, inclusive os boletins regulares; o seminário patrocinado pelo Irib, juntamente  com o Ministério das Cidades, exatamente para apresentar essa nova ordem jurídico-urbanística, enfim são muitas as ações nesse sentido sob a liderança do Sérgio Jacomino e da Anoreg.

Essa série de pistas interessantes já indica como os cartórios podem ser colocados  no mundo da vida. Mas, e vai aqui uma observação pessoal, esse tipo de atitude ainda é uma exceção. Ainda há um abismo entre essas lideranças nacionais do setor registral e notarial mais comprometidas com os processos de transformação da ordem jurídica e as práticas locais que identificamos nos municípios brasileiros.

Regularização fundiária: só a lei não basta

Acho a regularização fundiária  é um dos desafios mais graves colocados para o poder público, para a sociedade brasileira, para os operadores do Direito e para os cartórios. Essa é uma arena onde podem se materializar  todos esses valores aos quais me referi, como a necessidade da função social do cartório e a publicização do Direito Registral.

O Estatuto da Cidade é uma lei muito interessante porque talvez seja a primeira legislação brasileira que vai para além daquela tradição da ordem jurídica de não ter nenhum compromisso com a ordem da gestão, já que é organizada de forma tal que a parte de princípios é acompanhada nas outras partes da lei por processos, mecanismos e institutos que possibilitam a gestão desses princípios, isto e, a materialização desses princípios.

Essa é uma grande novidade no ordenamento jurídico brasileiro: uma lei que deu um passo à frente no sentido de reconhecer que só a lei não basta, que a lei tem que ter suporte em processos de gestão. Precisamos acabar com essa história de que as leis “não pegam”, pois o fato da lei não pegar não é inócuo, tendo implicações nefastas na manutenção de um padrão excludente de produção das cidades.

A nova lei concilia o princípio da função social com uma série de institutos novos, ou não tão novos, dando apenas uma roupagem nova para institutos que sempre existiram no Brasil desde o Direito português, como usucapião, que ganhou um novo tratamento e virou usucapião especial urbano; a idéia da concessão de direito real de uso; da concessão de uso especial para fins de moradia, individual ou coletivo, rompendo assim com a absolutização que vem da Lei de Terras e do Código Civil de 1916, da propriedade individual plena como sendo a única forma de direito real, única forma de direito de propriedade.O Estatuto da Cidade abriu um leque de possibilidades das quais município pode se servir, de acordo com as suas realidades locais, no contexto da ordem jurídica municipal estabelecida no plano diretor ou em outras leis urbanísticas locais.

Uma grande novidade na ordem jurídica brasileira trazida pelo Estatuto da Cidade  foi o reconhecimento do direito coletivo à regularização fundiária. Até então, regularização fundiária no Brasil era algo que estava na esfera da ação discricionária do poder público, que fazia quando queria, se queria, se era pressionado por movimentos sociais ou se era comprometido com eles.

As experiências brasileiras que começaram na década de 1980, com o programa Pró-Favela em Belo Horizonte, se enquadravam nesse contexto de uma política municipal dentro da ação discricionária do poder público. Fazia-se com base na visão de um conceito integrado de regularização que propunha uma integração entre a regularização jurídica, ou seja, a aprovação do parcelamento e a titulação dos lotes, com outras dimensões de regularização como, por exemplo, a regularização urbanística, mediante o cumprimento de regras das leis urbanísticas, da implementação de obras e de serviços que dêem sustentabilidade urbanística e ambiental para aqueles assentamentos. Alguns poucos programas foram além, no sentido de propor regularização social, projetos de integração entre a comunidade dos assentamentos informais com a comunidade da cidade como um todo.

A Constituição de 1988 trouxe uma novidade importante: a idéia de que, independentemente da vontade do poder público, o morador de assentamentos informais tem direito a permanecer no local, desde que respeitados os critérios estabelecidos pela Constituição e Estatuto da Cidade no que diz respeito às ocupações em áreas privadas e em áreas públicas (Medida Provisória 2.220/2001). Ou seja, o direito de moradia prevalece mesmo contra a vontade do poder público, sendo passível até de reconhecimento judicial via ação de usucapião especial urbano, individual e coletiva, ou via concessão de uso especial para fins de moradia, individual ou coletiva.

Essa é uma grande novidade no Brasil, porque “coloca uma faca no pescoço” das prefeituras. O poder público municipal tem que começar a agir nesse sentido, se deseja fazer regularização sustentável no sentido da integração da dimensão jurídica da aprovação dos parcelamentos e dos lotes com as dimensões ambientais, urbanísticas e sociais. O que o poder público não pode mais é ignorar essa situação, como a maioria ainda faz, porque poderá ser atropelado pela ação dos moradores no sentido de afirmar tão-somente a regularização fundiária. E isso é muito grave. Esse é um grande impasse enfrentado atualmente pelo poder público no Brasil.

É necessário entender que o crescimento informal da cidade, no que diz respeito ao acesso ao solo e à produção da moradia, não é, e talvez nunca tenha sido, a exceção, mas sim a regra. A regra estruturante das nossas cidades é a produção informal das cidades. Estamos falando de algo em torno de 70% de ilegalidade, ou seja, estamos falando de uma regra.

Quase 90% dos municípios brasileiros não têm leis urbanísticas e muito menos programas de regularização. Os que têm, geralmente, são programas setoriais, isolados e marginais, como se aquilo fosse exceção. Nos planos diretores de muitas cidades, cheios de eixos e diretrizes, não há qualquer consideração da centralidade do processo de produção informal do espaço urbano nas leis urbanísticas. É fundamental, portanto, fazer a integração, entender que esse é um processo central, não é um detalhe da produção da cidade. Isso é a cidade brasileira. E estamos falando aqui apenas dos problemas fundiários e urbanísticos, não estamos falando das regularizações dos negócios informais, da regularização das edificações, outro grande “pepino” que, geralmente, é resolvido via anistia, não havendo propriamente uma regularização. Não estamos falando da regularização no caso de programas de reabilitação de centros, espaços vazios em imóveis do INSS, da Rede Ferroviária, ou mesmo de particulares, que são verdadeiros imbróglios jurídicos, uma combinação de penhora com dívidas fiscais, problemas de herança, etc. Os pouquíssimos programas de regularização fundiária existentes no Brasil tratam tão-somente de regularização do loteamento e do lote. E mais, não estamos falando das práticas entre outros grupos sociais, condomínios urbanísticos e formas de violação da lei urbanística pelos grupos mais favorecidos da sociedade brasileira.

Outra coisa que deve ser dita é que, além de ser um processo central, e não marginal, o processo de produção informal das cidades está crescendo. E as formas são variadas: loteamentos irregulares, loteamentos clandestinos, favelas, conjuntos habitacionais, que em sua maioria são irregulares, agrovilas que viram verdadeiras cidades e as cidades ribeirinhas do norte e nordeste.

Em termos numéricos, o número de pessoas que têm tido acesso ao solo pela via informal está aumentando com o aumento da pobreza social. Comprar lote em loteamento irregular na periferia, que na década de 70 e 80 era opção para o pobre, hoje está deixando de ser uma opção. O que vemos, cada vez mais, são ocupações em áreas públicas de preservação ambiental, áreas de mananciais - não há como negar que esse é um processo crescente, não só no Brasil, mas no mundo inteiro. A ONU calcula que, atualmente, 800 milhões de pessoas vivem em “favelas” em países em desenvolvimento. Em  2020, se não for tomada uma grande medida internacional, teremos um bilhão e meio de pessoas vivendo em favelas.

Pressão pela legalização em massa

Outra questão que deve ser enfrentada é que a irregularidade não é só um problema de cidade grande. Dados do IBGE já mostraram claramente que mais de 37% dos municípios brasileiros com menos de 20 mil habitantes têm loteamentos irregulares, 18% desses municípios têm favelas.

Estamos falando de um padrão excludente e segregador de produção de cidades, grandes ou pequenas.  97% das cidades com mais de 500 mil habitantes têm favelas. Em face do que vemos acontecer em cidades como Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte, não dá mais