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Terrenos de marinha - PL 2296 tem relatório da Comissão de Relações Exteriores

1. Relatório da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (Relator Dep. Ivan Ranzolin).

2. Relatório da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (voto em separado do Deputado Zarattini - PT-SP)

3. PL 2296/2003, do dep. Eliseu Padilha.

1. COMISSÃO DE RELAÇÕES EXTERIORES E DE DEFESA NACIONAL - PROJETO DE LEI Nº 2.296, DE 2003

Altera o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que “dispõe sobre os imóveis da União e dá outras providências”, e dá outras providências.

Autor: Deputado Eliseu Padilha

Relator: Deputado Ivan Ranzolin

I - RELATÓRIO

O projeto de lei em epígrafe, de autoria do ilustre Deputado Eliseu Padilha, pretende:

a) redefinir a linha do preamar médio que servirá de base para a distância de trinta e três metros horizontais, medidos para a parte da terra, que definirão os terrenos de marinha, substituindo a linha atualmente adotada – a do ano de 1831 – pela linha do preamar médio medida no ano anterior ao da publicação da lei na qual se converter a presente proposição;

b) transferir, direta e definitivamente, nos termos de regulamentação do Poder Executivo, para os ocupantes regulares desses terrenos ou, na sua inexistência, para os Municípios dentro de cujos limites estejam localizados, o domínio dos terrenos que, em razão da nova medição, deixarem de ser considerados terrenos de marinha;

c) incluir a possibilidade de transferência da administração dos terrenos de marinha da União para os Municípios, mediante acordo entre as partes, nos termos de regulamento específico a ser elaborado, com a respectiva transferência para os Municípios das receitas correspondentes aos contratos de aforamento e instrumentos de cessão ou autorização de ocupação dos imóveis.

Em sua justificativa, o Autor esclarece que a atual linha base utilizada para a determinação dos terrenos de marinha – a linha do preamar médio de 1831 – se constitui em marco regulatório inadequado para a demarcação desses terrenos, uma vez que a conformação física da costa brasileira foi muito alterada pela formação de aterros naturais e artificiais, frutos da sua intensa ocupação demográfica.

Como conseqüência, hoje há inúmeras edificações irregulares, localizadas nos terrenos de marinha, as quais foram construídas sob a presunção de se constituírem em negócios jurídicos perfeitos, sendo que, algumas delas, inclusive, possuem contratos hipotecários do sistema financeiro de habitação.

O nobre Deputado Eliseu Padilha aduz, ainda, citando pareceres da extinta Comissão de Defesa Nacional aos Projetos de Lei nºos. 5.388, de 1990, e 21 de 1995, que, sob a ótica da defesa nacional, não mais permanecem as condições que impuseram a atual definição dos terrenos de marinha. Desenvolve argumentação semelhante com relação a aspectos de meio ambiente e de transporte (sistema portuário).

Na exposição dos fundamentos das alterações propostas, o ilustre Autor ressalta que a transferência para os Municípios, em caráter facultativo, da Administração dos terrenos de marinha definidos pelo novo marco regulatório tornará mais eficiente o controle sobre o seu uso e a sua ocupação, uma vez que, hoje, a União não dispõe de meios para exercer adequadamente essas atribuições. Conclui, afirmando que os Municípios, “com a receita proveniente dos contratos de aforamento e dos termos de ocupação”, poderão realizar obras e serviços que serão revertidos em benefício da população local.

Aberto o prazo regimental de cinco sessões para apresentação de emendas, à proposição não mereceu qualquer proposta dos ilustres pares.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Em obediência ao disposto no art. 32, XI, h, combinado com o art. 55, ambos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, nosso parecer, irá analisar o mérito da proposição sob a ótica da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), não abordando aspectos relativos à alienação ou transferência dos terrenos de marinha, considerados pela Constituição Federal, em seu art. 20, inciso VII, como bens da União.

Assim, sob a ótica da CREDN, não encontramos nenhum óbice à aprovação deste Projeto de Lei nº 2.296, de 2003.

Deve ser ressaltado que o surgimento dos “terrenos de marinha” e sua inclusão como bens da União estão associados a questões comerciais e não a questões de defesa do território nacional. E, ainda que em sua origem houvesse aspectos de defesa do litoral brasileiro, tais aspectos não poderiam prosperar, no século XXI, em razão da total mudança da capacidade bélica e das ações desenvolvidas na guerra moderna.

Por outro lado, entendendo-se que as ações de defesa nacional incluem o fortalecimento do Poder Nacional, em seu campo psicossocial, o projeto de lei sob análise comporta medidas que contribuirão para a pacificação de conflitos existentes entre a sociedade e a União, em razão da indefinição legal da propriedade sobre terrenos e edificações localizados nos terrenos de marinha definidos pela linha do preamar médio de 1831.

Também se mostra como positiva a transferência da administração desses terrenos para o Executivo municipal, esfera de governo mais próxima das necessidades e melhor conhecedora das peculiaridade locais e, por isso, mais apta a desenvolver atividades que beneficiarão os brasileiros residentes nesses terrenos. Tais medidas, por consolidarem a atuação estatal junto à sociedade, contribuirão, igualmente, para o fortalecimento do Poder Nacional.

Em face dos benefícios que decorrerão das medidas constantes da proposição em questão, votamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.296, de 2003.

Sala da Comissão, em          de Fevereiro de 2004.

Deputado IVAN RANZOLIN

Relator volta

2. COMISSÃO DE RELAÇÕES EXTERIORES E DE DEFESA NACIONAL - PROJETO DE LEI N.º 2.296, DE 2003

Altera o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que “dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências”.

AUTOR: Deputado Eliseu Padilha

RELATOR: Deputado Ivan Ranzolin

VOTO EM SEPARADO DO DEPUTADO ZARATTINI (PT-SP)

O Projeto de Lei nº 2.296, de 2003, de autoria do nobre Deputado Eliseu Padilha, altera o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que “dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências”, foi despachado pelo Presidente da Casa para apreciação conclusiva às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, de Trabalho, Administração e Serviço Público e Constituição, Justiça e de Redação, de acordo com o art. 54 combinado com o art. 24, inciso II do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

Vindo, primeiramente, à apreciação desta Comissão foi designado como relator o Deputado Ivan Ranzolin que apresentou seu parecer pela aprovação na Reunião Deliberativa Ordinária da CREDN realizada no dia 24 de março de 2003, na qual foi concedida vista conjunta aos Deputados Feu Rosa, Zarattini e Zico Bronzeado.

Em virtude disto, em que pese ao trabalho realizado pelo nobre relator, apresento voto em separado pela rejeição no mérito dessa proposição nos termos abaixo discorridos.

O projeto de lei ora em análise tem a intenção de alterar o ano de referência para demarcação dos terrenos de marinha, transferir aos ocupantes regulares o domínio direto dos terrenos que porventura deixarem de ser considerados terrenos de marinha e seus acrescidos e que a administração das novas faixas dos terrenos de marinha e seus futuros acrescidos possam ser transferidas aos Municípios.

Neste sentido o PL n 2.296, de 2003, de autoria do Deputado Eliseu Padilha, é mais um dentre muitos que vêm sendo apresentados ao longo dos últimos quinze anos relacionados com os ditos terrenos de marinha, seja no sentido de sua desqualificação, seja na redução da faixa dos 33 metros que o define, seja na sua transferência para o domínio de Estados ou Municípios e até mesmo como pretende esta proposição na alteração de seu ano referencial. Até agora, nenhum deles logrou sucesso em sua tramitação no Congresso Nacional devido, principalmente, aos efeitos danosos e irreversíveis que provocariam ao patrimônio público federal, não só por significativa perda de receita mas, principalmente, por perda de domínio de boa parte de seus imóveis.

Com esta proposição não é diferente. Este projeto, como os outros outrora analisados, também ocasionará sérios prejuízos ao patrimônio imobiliário da União, senão vejamos:

a) a contagem da faixa dos 33 metros hoje utilizada para definição dos terrenos de marinha não mais seria a referida à linha da preamar média (LPM) de 1831, mas sim da LPM do ano anterior ao da publicação deste Projeto de Lei, quando da sua transformação em Lei, portanto, com esta nova demarcação os terrenos que deixassem de ser terrenos de marinha e acrescidos teriam o domínio direto transferido aos seus ocupantes regulares ou, na inexistência desses, aos Municípios onde estes imóveis estejam localizados, logo a União ficaria desapossada do domínio da maioria dessas terras, restando-lhe, tão-somente, as que são ocupadas por órgãos públicos federais. Desde o Império, os denominados terrenos de marinha integram o domínio patrimonial da União, entretanto, é na Constituição Federal de 1988 que eles passaram a ter um tratamento constitucional, incluídos na lista dos bens da União, conforme o disposto em seu art. 20, inciso VII. A nossa Carta Magna, portanto, consolidou o domínio direto da União sobre os terrenos de marinha, embora o domínio útil possa pertencer a pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado. Além disto, é importante salientar que dessas terras que deixariam de ser terrenos de marinha, em face deste novo ano de referência proposto, a maior parte é composta por terrenos acrescidos que se formaram, natural ou artificialmente, para o lado do mar. Como as áreas subaquáticas pertencem também à União, seria um contra-senso abdicar do domínio direto desses acrescidos, ainda mais por serem bens pertencentes a toda a Nação brasileira;

b) é inconcebível a transferência gratuita do domínio direto e sem licitação a favor de particulares, o que caso seja realizada acarretará perda das receitas à União por eles geradas;

c) as Gerências Regionais do Patrimônio da União (GRPU) convivem com carências sérias em seu quadro de funcionários e dotações orçamentárias insuficientes para um desempenho satisfatório. Devido a esses fatores, apenas parte do litoral brasileiro tem a LPM de 1831 definida e homologada pela Secretaria de Patrimônio da União (SPU). E se assim é, quando seriam e de que fontes orçamentárias seriam liberados recursos para demarcação desta nova linha de preamar média?;

d) uma vez aprovada essa proposição, os proprietários dos imóveis aforados e afastados além dos 33 metros do contorno atual não iriam pagar o foro ou laudêmio à União, na certeza de que a nova LPM a ser determinada lhes garante gratuitamente o domínio direto sobre seus imóveis, o que geraria uma sensível perda de receita à União, sem oferecimento de uma contra partida equivalente.

e)  percebe-se, ainda, que, com a retirada da referência à LPM de 1831 nos arts. 2º e 9º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a clareza deste diploma legal ficaria prejudicada, pois em nenhum de seus dispositivos estaria definido o ano-base da contagem da nova LPM, gerando uma situação de insegurança jurídica, o que poderia acarretar várias ações judiciais em nossos tribunais já abarrotados de litígios; além disto, mesmo que a mudança do ano de referência da LPM não causasse prejuízos ao patrimônio da União, os arts. 4º e 5º da proposição em tela seriam “letra morta”, uma vez que o art. 4º da Lei nº 9.636, de 1988, já prevê a celebração pela SPU de convênios e contratos com Estados e Municípios e a iniciativa privada para executar a identificação, a demarcação, o cadastramento e a fiscalização de áreas do Patrimônio da União, tendo como retribuição pelas obrigações assumidas parcela das receitas provenientes da arrecadação anual das taxas de ocupação e foros.

Desta forma, o meu voto é pela rejeição da proposição em seu mérito.

Sala da Comissão, em     de abril de 2004.

ZARATTINI, Deputado Federal volta

3. PROJETO DE LEI Nº 22296, DE 2003 - (do Sr. Eliseu Padilha)

Altera o Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que "dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências", e dá outras providências.

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1º O Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, passa a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 2º São terrenos de marinha aqueles situados em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio: (NR)

..................................................................................................................."

"Art. 9º É da competência da Secretaria do Patrimônio da União - SPU a determinação da posição das linhas de preamar-médio e da média das enchentes ordinárias. (NR)"

"Art. 10. A determinação das linhas de que trata o art. 9º será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusável, nos termos definidos em regulamento, observadas as demais disposições deste decreto-lei. (NR)"

Art. 2º A posição da linha do preamar-médio, a que se referem os arts. 2º e 9º da Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, será fixada tomando-se por base a do ano anterior ao da publicação da presente lei.

Art. 3º Os terrenos demarcados antes da vigência desta  Lei como de marinha e seus acrescidos, liberados após a nova demarcação, terão seu domínio direto transferido definitivamente aos seus ocupantes regulares ou, na inexistência desses, aos Municípios dentro de cujos limites estejam localizados, na forma de regulamento a ser editado pelo Poder Executivo.

Art. 4º A administração dos terrenos de marinha e seus acrescidos poderá ser transferida aos Municípios, mediante a concordância destes e prévia análise de conveniência e oportunidade pelo Poder Executivo, na forma de regulamento específico.

Parágrafo Único. Na administração dos terrenos de que trata o caput, serão observadas as regras de utilização dos bens da União, constantes do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e demais normas legais pertinentes.

Art. 5º No termo de transferência de que trata o art. 4º será autorizado o recolhimento direto, em favor dos Municípios, das receitas correspondentes aos contratos de aforamento e instrumentos de cessão ou de autorização de ocupação dos imóveis, geradas ou por gerar.

Art. 6º O Poder Executivo editará os regulamentos necessários à execução dos dispositivos desta lei no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da data de sua publicação.

Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICATIVA

O objetivo precípuo do presente projeto é alterar o atual marco regulatório para fins de demarcação dos terrenos de marinha, fixado pelo Decreto-lei nº 9.760, de 1946.

Tem-se hoje como referência o preamar médio do ano de 1831, ou seja, de mais de cento e cinqüenta anos atrás. Trata-se de um limite absolutamente injustificável e de semi-impossível fixação, já que de lá para cá a conformação física da costa brasileira foi bastante alterada pela formação de aterros naturais e artificiais, fruto da intensa ocupação demográfica no litoral brasileiro.

Com essas modificações, torna-se quase impossível a obtenção de elementos confiáveis para a demarcação, sendo oportuno a esse respeito transcrever parte de brilhante voto proferido no âmbito do extinto Conselho de Terras da União:

"Os documentos constituídos por memórias, monografias e escrituras relativas ao ano de 1831, ou que do mesmo se aproximem, quando obtidos, são, em geral, imprecisos. Subsídios valiosos, como cartas de aforamento de terrenos de marinha, outorgadas no tempo do Império, são encontrados com relativa facilidade apenas nas capitais ou grandes cidades litorâneas.

As plantas relativas ao ano de 1831, ou que do mesmo se aproximem, passam a constituir, em geral, a documentação ‘básica’ para a fixação da linha do preamar médio daquele ano.

Ora, naquele tempo poucos e deficientes eram os levantamentos do litoral, feitos por processos expeditos, pouco precisos e desenhados em pequena escala, com o fim especial de navegação, indicando tão-somente o contorno do litoral, sem levantamento hipsométrico e, por outro lado, a superfície do litoral vem sofrendo contínuas transformações, alterando completamente o relevo topográfico.

Assim, a orla marítima indicada em plantas antigas ou modernas pode não corresponder à do preamar-médio relativo ao ano de sua feitura, mas poderá, no entanto, como observado inicialmente, vir a representar, em última hipótese, a linha do preamar-médio de 1831 quando esta, por prova técnica ou documental, não possa ser restabelecida." (Conselheiro FRANCISCO BEHRENSDORF, Voto em Processo Administrativo, in Revista de Direito Administrativo, Vol. 59, janeiro-março 1960, p. 485).

Além da inexistência de argumentos que justifiquem logicamente o limite de 1831, é de se lembrar que o acelerado processo de urbanização, a par da demora no processo de demarcação com base no Decreto-lei de 1946, fez com que muitas cidades fossem crescendo ao longo da orla marítima.

Conseqüência disso é que existem atualmente inúmeras construções sobre o que viria a ser demarcado como terrenos de marinha, edificações essas feitas sob a presunção de constituírem negócios jurídicos perfeitos, inclusive com contratos hipotecários do sistema financeiro de habitação.

Do ponto de vista da defesa nacional, a manutenção do preamar de 1831 é igualmente descabida. Nesse sentido, registre-se o posicionamento favorável da Comissão de Defesa Nacional quando da apreciação de projetos que propunham a alteração de tal limite (Projetos de Lei nos 5.388, de 1990, e 21, de 1995).

Com relação às questões ambientais envolvidas, também já houve manifestação da Comissão de Defesa do Consumidor, do Meio Ambiente e Minorias, que não se opôs a modificação semelhante à que está sendo proposta, desde que continuem sendo aplicadas aos terrenos de marinha as normas ambientais referentes às propriedades situadas na Zona Costeira de forma geral (cf. voto do relator na apreciação do PL 21/95).

Da mesma forma, pela ótica do sistema portuário brasileiro, hoje razoavelmente definido, não há por que vinculá-lo ao preamar-médio de 1831, que lhe é faticamente indiferente.

Por todas essas razões estamos propondo que seja alterado o ano de referência para demarcação dos terrenos de marinha. Nosso intuito é buscar um marco o mais atual possível conhecido e respeitado por todos, daí sugerirmos a adoção do preamar-médio do ano anterior ao da publicação da lei.

Como conseqüência da nova demarcação, certamente haverá a liberação de diversas faixas de terras, desvinculadas da condição de terrenos de marinha e acrescidos, embora permanecendo sob o domínio direto da União. Propõe-se, então, que seja transferida a propriedade definitiva aos ocupantes regulares, que os adquiriram de boa fé, nas condições já citadas.

Para os terrenos liberados e não ocupados, ou ocupados de forma irregular, propõe-se sua transferência aos Municípios em cuja área se localizam, que poderão fazer melhor uso destes, bem como fiscalizar e impedir sua ocupação irregular no futuro, com mais facilidade do que a União.

Da mesma forma, após a nova demarcação, propõe-se que possa ser transferida a administração dos novos terrenos de marinha e acrescidos aos Municípios, tendo em vista a imensidão do litoral brasileiro e a frágil estrutura da administração federal, que têm tornado bastante deficiente a execução da demarcação e a fiscalização dessas áreas.

A União não dispõe, portanto, de meios para controlar satisfatoriamente a ocupação das áreas em questão, tanto as que se fazem em regime precário quanto as que assumem forma contratual, como é o caso dos aforamentos feitos ao longo de toda a costa.

Não se cogita, no presente objeto, de alterar a propriedade desses terrenos. O objetivo aqui visado é somente viabilizar a transferência de sua administração aos Municípios em que se situam, cabendo ao Poder Executivo fazê-lo quando assim recomendarem as circunstâncias e, obviamente, diante da manifestação favorável das municipalidades.

A medida pretendida não poderia ser impositiva, ou incorreria em inconstitucionalidade ao impor encargo aos Municípios. Ademais, há que se fazer uma análise de conveniência em cada caso, cabendo avaliar, por exemplo, a capacidade dos Municípios para a execução das tarefas a serem delegadas.

Outro princípio em que se baseia este dispositivo é a descentralização que vem orientando várias ações governamentais, particularmente nas áreas de saúde e educação. Acreditamos que, pela maior proximidade com as áreas em questão e pela ligação direta com os problemas locais, os Municípios poderão administrá-las com maior eficiência. E, para isso, deverão contar com a receita proveniente dos contratos de aforamento e dos termos de ocupação, que poderá ser revertida em obras e serviços em benefício da população.

Justificando assim a presente iniciativa, contamos com o necessário apoio de nossos pares no Congresso Nacional para obter êxito em sua aprovação.

Sala das Sessões, em         de                           de 2003.

Deputado ELISEU PADILHA volta