Compartilhe:

Banco Mundial publica importante relatório sobre situação agrária

---

Os direitos de propriedade para os pobres como chave para a redução da pobreza e do crescimento - Informe do Banco Mundial

Além de trazer benefícios econômicos, assegurar a posse da terra e reduzir as barreiras para a transferência de propriedades fortalece aos pobres e melhora a governabilidade (Also available in: English – también disponible en español)

Contatos:  
Paris: Anne Davis Gillet, +33-1-40-69-30-28  
[email protected]  
Washington: Lawrence MacDonald 1 202 473 7465  
[email protected]

Paris, Junho 19, 2003 – Segundo um novo informe do Banco Mundial, fortalecer os direitos de propriedade dos pobres e flexibilizar as barreiras para a transferência de terras, pode dar origem a uma ampla variedade de benefícios sociais e econômicos, entre os quais se incluem um melhoramento da governabilidade, o fortalecimento para as mulheres e demais pessoas marginalizadas, um aumento do investimento privado, um maior crescimento econômico e um aceleramento na redução da pobreza.

As políticas agrárias são o ponto de partida de conflitos sociais em países tão diferentes como Camboja e Colômbia, Zimbabwe e Cote d’Ivoire. Todavia, as reformas vêem-se obstaculizadas devido às disputas políticas, à complexidade dos problemas de propriedade, e ao fato de que os benefícios de medidas mais adequadas favorecem principalmente pessoas com escasso poder político. Como resultado, e segundo o informe, os problemas relativos à propriedade da terra, os quais atuam como verdadeiros focos de decomposição, atrasam os esforços para reduzir a pobreza e algumas vezes levam, inclusive, ao derramamento de sangue em muitos países em desenvolvimento.

Entretanto, cada vez mais países estão abordando com êxito os problemas relacionados com as políticas agrárias. O informe, Políticas agrárias para o crescimento e a redução da pobreza mostra que países tão diferentes como China, México, Tailândia, Uganda e alguns países em transição no Leste Europeu, começaram a enfrentar este tema com o fim de beneficiar a todos os envolvidos. Se bem que as propostas variem, o mais importante é entregar aos pobres uma posse segura e facilitar a transferência de propriedades.

Segundo o Economista-em-chefe do Banco Mundial, Nicholas Stern, que supervisionou a elaboração do informe, “o desenvolvimento é fundamentalmente um processo de mudança com processos tão importantes como a crescente produtividade e intensidade agrícola, o deslocamento de pessoas das propriedades rurais ao setor industrial e de serviços, e do campo às cidades”. E acrescenta, “assegurar a posse da terra, em especial para os pobres e as mulheres, cujos direitos são geralmente ignorados, é uma pré-condição chave para este desenvolvimento, tal como o é a capacidade de intercambiar direitos de propriedade a baixo custo”. 

Stern acrescenta que os governos exercem um papel importante ao oferecer o apoio legal e regulamentar necessário para fortalecer o direito de propriedade dos pobres e reduzir o custo das transações de propriedades, por exemplo, em temas como a demarcação de limites, os mecanismos para resolver conflitos e as inscrições dos títulos. “Uma política agrária eficaz fomenta o investimento e aumenta a produtividade, ajuda a fortalecer  os pobres para que participem das oportunidades econômicas e na sociedade em geral”.

Em muitos dos países em desenvolvimento, o governo é proprietário de grande parte das terras nas quais os pobres vivem e trabalham. A terra também pode estar sob um sistema tradicional sem reconhecimento legal, ou sob uma situação ilegal incerta. Todavia, praticamente em todos os lugares os sistemas de posse da terra discriminam as mulheres, com conseqüências negativas para toda a sociedade.

Em todas estas situações, a falta de uma posse segura mina os incentivos para que os pobres invistam em suas terras. Por exemplo, para que os pequenos camponeses construam terraplanagens ou sistemas de rega, ou para que os habitantes dos bairros pobres construam piso de cimento ou ponham um teto novo. Além disso, segundo o informe, os pobres com uma posse insegura, geralmente sentem medo de criticar a corrupção ou outros abusos de poder, uma vez que temem que as autoridades lhes impeçam o acesso às suas terras. 

De acordo com o informe, os governos podem abordar estes problemas reconhecendo o direito que os pobres têm às terras que ocupam de forma legítima. Nos casos em que é o mesmo governo o dono das terras, é necessário permitir o arrendamento seguro ou transferir a propriedade a seus ocupantes. Em outros casos, é possível tentar esclarecer os regulamentos, conceder direitos legais e estabelecer formas para resolver os conflitos e proteger os direitos contra impugnações.

Segundo o estudo, o aumento da segurança na posse da terra incrementa o valor desta e pode acrescentar em grande medida o patrimônio dos pobres, em alguns casos, inclusive, duplicá-lo. Os pobres com uma posse segura têm mais possibilidades de investir na terra e também podem objetar a corrupção e exigir serviços básicos, tais como saúde, educação, estradas e água. Além disso, quando os mercados de créditos funcionam, os direitos formais de propriedade permitem aos pobres pedir empréstimos, por exemplo, para iniciar um novo negócio.

Muitos destes benefícios são evidentes no México, onde a partir do ano de 1992, transferiram-se direitos correspondentes a 50 milhões de hectares de terras estatais às comunidades locais, conhecidas como “ejidos”. A transferência contou com o respaldo de novas leis, tribunais agrários, uma massiva campanha de educação, demarcação sistemática dos limites e a entrega de títulos de propriedade, tanto às comunidades quanto a indivíduos. Graças a este programa, os ingressos aumentaram, a governabilidade melhorou e promoveu-se o crescimento da economia rural não agrícola.

“O reconhecimento formal dos direitos de propriedade dos pobres resulta ser uma política clara que favorece a todos os envolvidos”, disse Klaus Deininger, autor do informe. “Talvez com surpresa, concluímos também que o arrendamento da terra é uma ferramenta que contribui enormemente ao bem-estar dos pobres, porquanto facilita o acesso, o uso produtivo e a expansão da propriedade àqueles pobres ou famílias sem terras que têm as capacidades adequadas para isso; isto, sem dúvida, é um benefício para todos”, acrescenta.

Muitos países em desenvolvimento, tais como Bangladesh, Índia e Etiópia, impõem restrições ao arrendamento da terra, em um esforço de impedir a exploração das famílias sem terra. O estudo mostra que, geralmente, tais políticas têm o efeito contrário, posto que em lugar de proteger os pobres, reduzem o acesso destes à terra, fomentam a corrupção e a excessiva burocracia e desalentam os investimentos necessários para gerar empregos e um crescimento que reduza a pobreza.

O efeito de tais problemas, em longo prazo, pode ser considerável. Segundo um estudo mencionado no informe, a insegurança na posse da terra e as restrições sobre os mercados agrários na Índia, reduziu o crescimento anual per capita em 1.3 pontos percentuais. Se estes problemas tivessem sido abordados dez anos antes, o maior crescimento econômico resultante haveria permitido que muitos milhões de pessoas abandonassem a pobreza.

Segundo o informe, o arrendamento da terra pode facilitar o desenvolvimento e aumentar a produtividade de modos que beneficiam aos pobres. Na China, há estudos que demonstram que os antigos camponeses que se empregam em trabalhos não agrícolas e arrendam suas terras, têm aumentado suas rendas, assim como também aquelas pessoas que conseguem ter acesso às terras através de um arrendamento. Em Uganda, a proporção de famílias que arrendam terras a outros se triplicou entre 1992 e 1999, em uma de cada três famílias. Segundo o informe, o aumento dos arrendamentos coincidiu com um período de rápido crescimento e redução da pobreza, tendência que também se evidencia na América Latina.

Se bem que a posse segura e os arrendamentos das terras beneficiem em maior medida os pobres, segundo o informe isto não é assim no caso das vendas. Quando os pobres enfrentam períodos de más colheitas, enfermidades graves ou outras crises econômicas, geralmente não podem pedir empréstimos e se vêem obrigados a vender suas terras a preços de ocasião. Em alguns casos, surgem especuladores que acumulam grandes possessões de terra e privam os pobres do acesso a estas.

Para proteger os pobres destas situações, tem-se estabelecido restrições às vendas e limites máximos de propriedade. Entretanto, o estudo descobriu que as restrições geralmente estimulam as vendas clandestinas, em prejuízo de todos. O informe indica que uma resposta mais eficaz seria melhorar as redes de proteção social, criando, por exemplo, programas de trabalho por alimento.

Como resultado de processos históricos, alguns países têm uma distribuição sumamente desigual das terras e outros ativos. Estes altos níveis de desigualdade não só inibem o crescimento, como além disso dificultam ao máximo a participação dos pobres, em qualquer medida, deste crescimento. Neste sentido, o informe indica que a intervenção do governo na redistribuição dos ativos, incluindo a terra, porém sem limitar-se a ela, pode ser um investimento muito benéfico para o futuro de um país.

Se bem que exista concordância em que os programas de reforma agrária posteriores à Segunda Guerra Mundial no Japão, Coréia do Sul e Taiwan (China) foram altamente exitosos, os resultados destas gestões em outros países têm sido variados, apesar de que se tem realizado esforços consideráveis.

Citando um grande número de estudos sobre o tema, o informe conclui que, com o objetivo de ter êxito, as reformas necessitam apoio e compromisso político, devem estar integradas em uma proposta mais ampla de desenvolvimento e ser implementadas de maneira transparente e em conjunto com a sociedade civil. Uma grande contribuição seria avaliar de forma objetiva as iniciativas de reforma agrária em uma seleção de países onde os problemas de propriedade tenham recebido recentemente muita atenção.

“Não existe uma proposta ‘única’ para as políticas agrárias”, disse Deininger. “Adaptar-se às condições locais e envolver a todos os interessados, resulta essencial para o desenho e a implementação de políticas agrárias eficazes”.

Tais consultas refletiram-se na elaboração do informe, o qual é o resultado de uma investigação de três anos e de um processo de consulta que incluiu extensos debates com autoridades encarregadas de formular políticas, setores em prol da defesa e desenvolvimento dos pobres, e especialistas em questões agrárias de todo o mundo. Para este fim, realizaram-se quatro seminários regionais que reuniram um total de mais de 600 participantes de 60 países.

A elaboração do informe recebeu apoio financeiro e intelectual dos países em desenvolvimento, de todos os principais países europeus doadores e dos Estados Unidos. Os doadores europeus formaram um Grupo de Estudos sobre Políticas Agrárias para brindar apoio técnico e assegurar a incorporação destes assuntos nos projetos de desenvolvimento apoiados pela União Européia.

“As reformas agrárias são compromissos massivos que nenhum doador pode enfrentar por si só”, disse Philip Mikos, diretor do Grupo de Estudos sobre Políticas Agrárias da União Européia. “Estamos convencidos de que este informe servirá de base para aumentar e aprofundar a coordenação e melhorar a eficácia do nosso apoio aos governos nestas gestões”.

O informe foi publicado em Paris, na quinta-feira, em uma reunião na qual participaram membros do Grupo de Estudos sobre Políticas Agrárias da União Européia. Após a publicação, realizar-se-á uma reunião de dois dias, com os especialistas em terras e conflitos promovida pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico e o Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (OCDE-CAD), onde também se analisará o informe.

Comentários sobre políticas agrárias para o crescimento e a redução da pobreza

Com a documentação da importância que tem a posse da terra para o bom exercício do poder e o desenvolvimento do setor privado, em especial na África (um tema largamente descuidado), este informe amplia o debate, destacando as conseqüências de longo alcance que têm as políticas agrárias para o desenvolvimento econômico.
Kasim Kasanga, Ministro de Terras, Governo de Gana

Este informe de investigação sobre políticas é uma contribuição significativa ao conhecimento e a experiência, que pode servir de orientação para as políticas e os programas destinados a reduzir a pobreza. O informe surgiu de um processo participativo que serve como exemplo a outros em seus esforços por considerar a ampla gama de pontos de vista e opiniões que podem ser úteis na hora de desenvolver políticas agrárias eficazes. O informe será um recurso decisivo para os governos, a sociedade civil e as organizações internacionais.  
Bruce H. Moore, Diretor, Coalizão Internacional para a Terra, Roma, Itália

Os investigadores geralmente têm passado por alto sobre o profundo impacto que têm as políticas agrárias sobre o desenvolvimento social e econômico dos países em longo prazo. Este informe utiliza um impressionante caudal de investigações para pôr ênfase nesta dimensão e ilustrar as conseqüências em matéria de políticas. Merece uma leitura atenta, tanto entre acadêmicos como entre as autoridades encarregadas das políticas.  
Yujiro Hayami, Presidente, Faculdade de Estudos Superiores – FASID – e Catedrático, Instituto Nacional de Estudos Superiores de Políticas Públicas, Tókio, Japão

A experiência histórica, em muitos países, demonstra que sem uma política agrária clara, resultará difícil ou impossível erradicar fatores estruturais de pobreza e desigualdade firmemente arraigados. Sobre a base de um amplo conjunto de investigações e experiências, este informe expõe as principais dimensões do problema e ilustra a forma em que estes temas podem ajudar a formular uma proposta de políticas agrárias, que se adapte às estratégias mais gerais destinadas à redução da pobreza.  
Alain de Janvry, Catedrático, Universidade da Califórnia, Berkeley, Estados Unidos

Este informe representa uma mudança importante e afortunada, na visão que o Banco Mundial tem sobre as políticas agrárias, dando evidencia de uma maior abertura e flexibilidade na maneira de pensar, de uma disposição a admitir os erros do passado e evitando posturas dogmáticas. A prova crucial será assegurar que o enfoque e os princípios relativamente mais esclarecedores do informe traduzam-se em melhores práticas por parte do Banco, em nível dos países. Isto exigirá um compromisso genuíno de parte dos principais diretores do Banco e uma pressão contínua dos membros da sociedade civil que protegem os direitos dos pobres, com relação à terra.  
Robin Palmer, Conselheiro sobre Políticas Agrárias, Oxfam, Grã Bretanha

A compilação imensamente rica de experiências, do mesmo modo que a teoria sobre administração e políticas agrárias, ressalta a complexidade dos temas que devem enfrentar os expertos em desenvolvimento. O informe dá recomendações para melhorar as políticas com relação à propriedade e uso da terra, o que resulta essencial para fomentar o crescimento econômico dinâmico.  
Emmy Simmons, Administrador Assistente, USAID

A política agrária é o tema normativo individual mais importante para o desenvolvimento sustentável que pode ajudar a garantir a paz e a estabilidade, o crescimento econômico, o desenvolvimento social eqüitativo e o manejo racional dos recursos. Completo e bem equilibrado, o informe dá uma base para o trabalho conjunto dos doadores em relação às políticas agrárias dentro de um marco operativo comum.  
Uwe Werblow, Diretor, Unidade de Desenvolvimento Ambiental e Rural, Comissão Européia

Maiores informações sobre o informe pode ser obtido em http://econ.worldbank.org/prr/land_policy/