O Presidente do Irib, Sérgio Jacomino, participou ativamente das discussões agendadas para o dia nove de abril de 2003, realizada na sede do Incra (DF) para apresentar aos técnicos do Ministério do Desenvolvimento Agrário, do próprio Incra, e do Banco Interamericano de desenvolvimento (BID) uma visão panorâmica dos registros imobiliários brasileiros.

O objetivo da reunião cingiu-se à necessidade de um diagnóstico preciso da atual situação dos registros prediais do país, tendo em vista os financiamentos que o BID tem alocado para a instituição de cadastros imobiliários e regularização fundiária.

Há tempos os técnicos do BID têm instado o Grupo de Trabalho encarregado do desenvolvimento do projeto BR-0392 (vide texto integral traduzido abaixo) para apresentar um estudo aprofundado acerca da situação dos cartórios de registro de imóveis brasileiros. O diagnóstico deveria enfocar a existência e consistência de infra-estrutura legal e regulamentar sobre registros públicos no país, o que permitiria avançar na execução do ambicioso projeto de cadastro e regularização da propriedade agrária.

Diagnóstico dos registros prediais brasileiros

Atendendo aos sucessivos pedidos dos técnicos do Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Grupo de Trabalho, nomeado pela Portaria Conjunta MDA/INCRA N° 03, de 16 de Maio de 2002, elaborou o trabalho que se pode ver logo abaixo - Diagnóstico - a situação dos cartórios no Brasil. De lavra de Élcia Ferreira da Silva (ANOTER), o documento foi considerado um testemunho fidedigno da situação dos cartórios de registro de imóveis no país, embora, pelas circunstâncias em que elaborado, não tocasse em temas essenciais dessa instituição.  

Assim se compreende a insistência do BID, que estava relacionada diretamente à possibilidade de análise da realidade cartorária a partir de dados estatísticos, elementos que se não acham disponíveis em órgãos do Governo Federal. Por outro lado, é notória a dispersão de informações entre os vários tribunais estaduais, tendo em vista a organização difusa dos serviços notariais e registrais, o que não tem permitido, até o presente momento, conhecer, em profundidade, essa multissecular instituição brasileira. 

A edição da Lei 10.267/2001 tem suscitado inúmeras controvérsias, principalmente no que diz respeito ao deficiente tratamento sistemático dispensado à Lei 6.015/73 (Lei de Registros Públicos), que prevê, em sistema aparentemente fechado, hipóteses estritas de retificação de registro pela via judicial, o que está sendo considerado um obstáculo insuperável não só para a aplicação da Lei 10.267/2001, mas para a concretização do próprio projeto BR-0392. 

Não tendo conseguido obter informações em profundidade, ordenando as várias facetas do registro predial brasileiro, a permitir um diagnóstico seguro, o BID insistiu na audiência do Irib, que é um Instituto internacionalmente reconhecido e interlocutor obrigatório quando o tema versar sobre registro de imóveis no Brasil. 

Audiência na Câmara Federal 

No dia anterior, 8/4, o Presidente do Irib participou de importante evento em Brasília, mais precisamente na Câmara Federal, onde, a convite dos Srs. Deputados, respondeu a várias dúvidas e expôs à seleta e atenta platéia os problemas que atualmente afetam os registradores, especialmente na interpretação e cumprimento da novel Lei 10.267/2001, que tantos avanços promete para a questão agrária (vide reportagem completa no próximo BE).  

Os debates que estavam agendados para o dia seguinte, no Incra, iniciaram-se, de fato, no dia anterior, já que parte dos interlocutores da reunião com o BID compareceram ao dito evento congressual e puderam tomar um primeiro contato com os problemas que seriam expostos no dia seguinte.  

A renovação verificada no âmbito do Governo Federal, em virtude das eleições passadas, impôs a necessidade de reprisar, a novos atores e interlocutores, velhos temas e problemas que ficaram pendentes de solução na gestão anterior. O Irib cuidou de elencar os mais importantes, expressando sua preocupação com a inação do Incra, o que poderia colocar em risco o sucesso dos projetos que se encontram em andamento e cujas discussões se achavam perfeitamente encaminhadas.  

Para acompanhar em profundidade a participação do Irib na audiência pública, confira a reprodução da manifestação do Presidente Sérgio Jacomino na próxima edição do BE. 

Irib sabatinado pelo BID 

A reunião contou com as honrosas presenças, dentre outros, dos Srs. Guilherme Cassel, Secretário-Executivo do Ministério de Desenvolvimento Agrário, Eugênio Conolly Peixoto, Secretário de Reforma Agrária e o Sr. Petrus Emile Abi-Abib, Diretor Executivo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), Élcia Ferreira da Silva e demais membros do Grupo de Trabalho responsável pela preparação do Programa. Pelo BID, a missão era composta por Luis Macagno (COF/CBR) e Héctor Malarín (RE1/EN1), quem presidiu os trabalhos, sendo acompanhados pelos consultores Hugo Cohan e Francisco Echegaray. 

O Presidente Jacomino apresentou a todos uma breve notícia histórica acerca do nascimento dos registros imobiliários no Brasil, traçando um paralelo entre os tratamentos dispensados a imóveis públicos e privados, vincando cada um dos importantes eixos sobre os quais repousam as regras sobre titularidades de imóveis no Brasil. 

Especificamente sobre o sistema registral pátrio, Jacomino acentuou que a história do registro no Brasil aponta uma nítida linha ascensional de aperfeiçoamento e busca incessante de rigor técnico na organização dos serviços, consagrando um eficiente sistema de segurança jurídica preventiva. Mesmo os problemas que vêm sendo apontados por seus críticos, devem ser reputados a retrocessos técnicos e a desvios sistemáticos, decorrentes de simples desconhecimento das virtudes e do sofisticado mecanismo dos registros, de injunções políticas, e até manipulação dos registros por interesses escusos. 

A exposição do Presidente tocou os vários problemas que abaixo são indicados. 

Fraudes em cartórios – a falta de um marco legal 

As denúncias de fraudes perpetradas por cartórios, acentuadamente em regiões mais remotas do país, demonstram que o sistema, em sua inteira pureza e rigor técnicos, não logrou alcançar o alto grau de desenvolvimento que ostenta em regiões localizadas nos grandes centros urbanos, onde os serviços são efetivamente delegados a agentes particulares em colaboração com a administração pública. 

Nesses rincões afastados é bastante comum a falta de profissionais qualificados, exigüidade de infra-estrutura material, humana e tecnológica, dispersão geográfica dos serviços registrais, atomização e falta de integração em redes informáticas, falta de interesse profissional para se submeter a concursos públicos e ocupar posições de registradores e notários e, finalmente, falta de atrativos econômicos para desempenhar a atividade. A combinação aziaga desses fatores tem acarretado que os serviços sejam prestados de maneira inadequada, sendo desempenhados por profissionais não qualificados,  indicados pelos Tribunais de Justiça, de cujos quadros ordinários são extraídos.

Os registros públicos imobiliários ainda padecem dos efeitos de atomização dos serviços, sofrem com o efeito de entropia de fontes variegadas de regulação e normação, de profusão de regras estadualizadas e em parte contraditórias, prestação de serviços por agentes públicos não especializados em localidades em que o registro é estatizado, alheamento dos principais atores (os próprios registradores) nas discussões institucionais etc. Em virtude de ainda não se ter atingido a plena maturidade institucional – em decorrência da falta de um claro marco legal – tudo isso tem levado o registro imobiliário a sofrer injustas críticas e de se ter instaurado um indisfarçado processo de sucateamento do sistema, com críticas acérrimas e obtusas. 

O impulso selvagem de derriçagem dos registros imobiliários se instaura sem que ao menos se dêem condições de conhecê-los em profundidade. Derriba-se o modelo consagrado de registro pátrio para se erigir, desde logo, outro, curiosamente também desconhecido, fruto de arremedo de modelos malsucedidos (e pior ainda compreendidos). Pode-se dizer dessa tendência, o que já se disse alhures: corremos o risco de sairmos da fase de estruturação e desenvolvimento da instituição registral para cair na plena decadência – sem que nos déssemos, ao menos, a oportunidade de experimentar o apogeu e o pleno desenvolvimento da atividade. 

Nessa quadra se inscrevem as idéias de submissão dos registros às prefeituras municipais ou absorção dos cartórios pelos órgãos cadastrais, estatização em vários grados etc. 

Serviços atomizados - sistemas fragmentados 

A atomização e fragmentação do sistema registral é patente. Os cartórios não estão integrados. Não adotam sistemas padronizados para atuação coordenada. Com o advento da informatização, essas instituições não se desenvolvem segundo regras preestabelecidas – nem adotam protocolos de interconexão, condição indispensável para respostas instantâneas a demandas por informação registral. Em face dos complexos processos econômicos, acentuadamente globalizados, responde o Registro brasileiro de maneira disfuncional. Não há procedimentos estandardizados. O output do sistema é desconcentrado e dispersivo e os seus protocolos não podem ser reduzidos a padrões lógicos de conversibilidade e portabilidade. Com efeito, a informação registral não circula confortavelmente em redes eletrônicas, aumentando os custos de transação e informação, degradando, na outra ponta, o grau de certeza, rapidez e confiança dos operadores. 

Não raro, nesses casos, o sistema econômico acaba por edificar outros mecanismos de informação jurídica e patrimonial, afastando o Estado de uma atividade que, por sua própria natureza, e por envolver a tutela de direitos e interesses privados, deve merecer os cuidados da sociedade organizada. 

Pluralismo procedimental e o Conselho de Notários e Registradores 

O advento da informática teve o condão de pôr-nos à mostra as deficiências e anacronismo da Lei 6.015/73: excessiva como norma, exígua como regulamento, a Lei de Registros Públicos necessita urgentemente ser reformada. Divisam-se enormes lacunas. A lei que nos deu impulso para superação de velhos paradigmas do registro fundiário está a merecer nossos melhores cuidados. A lei envelheceu. 

Tal descompasso tem alimentado o furor normativo-administrativo estadual, dando ensanchas a improvisações e a interpretações assistemáticas em cada localidade (comarca) em que se acha um registro. 

De outro lado, em face da enorme avalanche legislativa, que nos últimos anos brindou-nos microssistemas que afetam diretamente o registro imobiliário – como a Lei de Incorporações e Condomínios, Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Estatuto da Terra e Estatuto da Cidade, Leis do SFH e SFI e muito especialmente a recente Lei 10.267/2001 –, em face de todos esses diplomas legais, estamos desarmados de um regulamento harmônico que pudesse assentar, em sólidas bases sistemáticas, as regras de funcionamento dos registros imobiliários, tornando-os perfeitamente aptos e aparelhados para dar uma resposta consistente a todas essas demandas. 

Para fazer frente aos novos desafios, e como projeções homólogas do modelo que acabou por ser transplantado pelo novo espartilho constitucional e pela Lei 8.935/94, temos uma profusão normativa estadual, que se expressa por meio de decisões promanadas pelo juízo competente. Tais decisões administrativas, singulares ou coletivas, que ostentam um caráter normativo, visam a cumprir o preceito consagrado no art. 30, XIV, da Lei 8.935/94, que sujeitou os notários e registradores ao cumprimento das normas técnicas baixadas pelo juízo competente. 

Ora, ainda que se possa reconhecer a extraordinária importância histórica da adscrição judiciária das atividades notariais e registrais – e que se possa louvar a instauração do marco fiscalizatório, com a atribuição cometida constitucionalmente ao Poder Judiciário (art. 236 da CF/88), o que nos torna a primeira instituição jurídica pátria com efetivo controle externo – não deixa de ser impressivo que a regra esculpida na Lei 8.935/94, em seu artigo 30, inciso XIV, acha-se na contramão dos esforços modernizadores do sistema e nos impõe um sério desvio do rumo sistemático que a legislação registral sempre apontava. Vamos tentar compreender em linhas muito gerais o porquê. 

Migrando da galáxia judiciária, as atividades notariais e registrais, tradicionalmente reputadas como órgãos auxiliares da Justiça, com limites e delimitação rígidos, com atribuições claramente definidas na Organização Judiciária de cada Estado da Federação, hoje se encontram sem um centro de gravidade. Historicamente figurando ao lado dos secretários, escreventes, amanuenses, contínuos, escrivães, meirinhos, distribuidores, partidores, contadores, depositários públicos etc., hoje os notários e registradores estão se afastando do núcleo duro do Judiciário, sem ter podido encontrar, ainda, uma referência que pudesse sinalizar autoridade e que pudesse, portanto, instaurar o estalão para referência de procedimentos em escala federal. Ficamos desfalcados de um bom sistema de organização colegiada, em virtude, simplesmente, de preconceitos e temores injustificados. 

A regra do citado artigo 30, XIV, da Lei 8.935/94 rendeu-se a um natural tropismo, estimulado historicamente pelo contubérnio das atividades notariais, registrais e judiciárias, e deve ser reformada. Uma coisa é a fiscalização; outra, muito diferente, é a disciplina regulamentar e normativa. Uma coisa não deve necessariamente implicar a outra, ainda que possamos relevar e considerar a conaturalidade das atividades registrais, notariais e judiciais, especificamente no tocante à tutela pública de interesses privados e atentos à larga tradição do direito brasileiro. 

De qualquer maneira, as políticas públicas, que demandam um craveiro unívoco – como é o caso das políticas de regularização fundiária – para que possam ser desenvolvidas harmonicamente em todo o território, devem concretizar a regra da própria CF/88 (art. 22, I, XXV), que dispõe que compete privativamente à União legislar sobre registros públicos e direito civil (inc. I), salvo eventual lei complementar que poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no referido artigo (parágrafo único do referido art. 22). 

Bastaria lembrar a experiência bem-sucedida que se deu entre nós com a regulamentação, via Ministério da Justiça, da microfilmagem no país e, especialmente, da autorização, via portaria ministerial, para instalação de equipamentos e para a realização de serviços micrográficos nos cartórios brasileiros. Tal antecedente, pelos excelentes resultados, dá-nos uma referência importante que deveria ser estudada detidamente. Aqui precisamente houve uma regra uniforme e harmônica, com regulamentação plenária, vinculada naturalmente a órgão da União Federal. Vale estudar a Lei Lei 5433/68 e o Decreto Federal 1.799/96 como indicação de caminhos bem-sucedidos que podem ser experimentados quando o tema versar, por exemplo, sobre documentos eletrônicos, firmas digitais, certificação, normas procedimentais para regularização fundiária etc. etc. Já anteriormente a esses aspectos nos referimos em http://www.irib.org.br/biblio/jacomino.asp.

Experimentamos um momento propício para discutirmos a necessidade imperiosa de um regulamento de registro imobiliário e de um regulamento específico da Lei 8.935/94, dando maior coerência sistemática aos serviços, agilidade aos processos de registro, estabelecimento de padrões procedimentais, regulação de informatização etc.
 

Entre os dias 14 e 17 de abril passado, o Sr. Francisco Echegaray, consultor do BID, esteve visitando o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, tendo sido recebido pelo seu Presidente, Sérgio Jacomino, que aproveitou o ensejo para convidar o Presidente da AnoregBR, Dr. Rogério Bacellar Portugal, e o Presidente da AnoregDF, Luiz Gustavo Leão Ribeiro para acompanharem os trabalhos.

A reunião visou aprofundar os temas que foram debatidos no encontro anterior em Brasília (9/4) quando, por decisão da Missão do Banco Interamericano de Desenvolvimento, presidida pelo Sr. Héctor Malarín, ficou acertada a visita ao Irib para colher informações precisas sobre o funcionamento dos registros prediais no Brasil. 

Aproveitando a visita, o Sr. Francisco Echegaray procurou informar-se sobre a história do registro imobiliário brasileiro, colhendo informações doutrinárias, jurisprudenciais, consultando a biblioteca do Quinto Registro Predial de São Paulo.
 

Confira, a seguir, os apontamentos do encontro de 9/4. 

PROGRAMA DE CADASTRO DE TERRAS E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA  
(BR-0392) - Ajuda Memória 

Objetivo e Participantes 

Entre os dias 7 e 10 de abril de 2003, realizou-se uma segunda Missão de Identificação do Programa em referência, composta por Luis Macagno (COF/CBR) e Héctor Malarín (RE1/EN1), quem a presidiu. Os consultores Hugo Cohan e Francisco Echegaray, também acompanharam a Missão. O objetivo da Missão foi revisar com as novas autoridades o alcance da proposta do projeto no Perfil I, aprovado em Outubro de 2002, além de adiantar a preparação do Perfil II. 

A Missão reuniu-se com os Srs. Guilherme Cassel, Secretário-Executivo do Ministério de Desenvolvimento Agrário, Eugênio Conolly Peixoto, Secretário de Reforma Agrária e Hélio Roberto Novoa da Costa, Chefe de Gabinete, Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Sr. Petrus Emile Abi-Abib, Diretor Executivo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e o Grupo de Trabalho responsável pela preparação do Programa. A Missão teve oportunidade de reunir-se também com o Dr. Sérgio Jacomino, Presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB). Acompanharam a Missão o Sr. Humberto Leite Freitas Filho, da Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN). A Missão agradece pelas atenções e apoio recebidos para desempenhar seus trabalhos. 

Conclusões 

1. Mantém-se o objetivo, os possíveis componentes, custos e o prazo de execução do Programa propostos no Perfil I da Operação. As autoridades também expressaram que o financiamento do Banco se manterá em US$65 milhões; 

2. Ratificou-se ao MDA como Órgão Executor do Programa, o qual se responsabilizará pelas funções de coordenação, administração financeira, contratações e licitações e avaliação do Programa, através de sua Secretaria de Reforma Agrária. O MDA poderá delegar algumas funções de licitação e contratação, sob certos limites a serem definidos durante a preparação do Projeto, mantendo a responsabilidade da ação. A operacionalização das atividades do componente Regularização Fundiária e do componente Cadastro de Imóveis Rurais, e supervisão técnica das atividades ficam sob responsabilidade do INCRA e dos Órgãos Estaduais de Terras. O INCRA orientará todas as ações no sentido de propiciar o atendimento das diretrizes emanadas pelo Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), instituído pela lei N. 10.267. 

3. A Missão indicou a importância que durante a preparação do Programa se preste particular atenção aos seguintes aspectos especiais: 

i. A eficiência do processo de regularização fundiária do Programa. É necessário que se analisem os mecanismos alternativos para agilizar e fazer de forma transparente, bem como ao mínimo custo unitário possível, o processo de regularização fundiária do Programa. O mecanismo selecionado deverá assegurar uma pronta solução dos problemas de retificação e outros eventuais identificados a partir do cadastramento dos 3,4 milhões de imóveis de domínio particular. Também, deve assegurar-se a pronta entrega de um título de domínio pleno sobre a terra para os ocupantes de 1.5 milhões de imóveis sem título.

ii. O marco institucional para a manutenção e atualização do cadastro. O Programa deverá contribuir ao estabelecimento de um marco institucional descentralizado para a manutenção adequada do cadastro tanto a nível federal, estadual e local. Esse marco institucional deverá definir as funções e necessidades de apoio ao INCRA, Órgãos Estaduais de Terras, Cartórios e Municípios. O esquema de execução do Programa será consistente com este marco institucional e em consonância com os estabelecidos pela Lei 10267 que institui o CNIR;

iii. Processo de seleção dos Estados participantes do componente Regularização físico-jurídico dos direitos da propriedade imobiliária. Além de levar em conta a problemática atual de apropriação dos imóveis, recomendou-se que os critérios que sejam utilizados para a seleção dos Estados que participarão nas atividades de regularização fundiária e cadastro do Programa, incluam também a capacidade de execução nos Órgãos Estaduais de Terras e cartórios, bem como a capacidade financeira de aporte da contrapartida dos Estados, desde que eles comprometam aporte em dinheiro;

iv. Desenho do Componente Modernização dos Registros Imobiliários. As atividades a serem compreendidas dentro deste componente serão desenhadas a partir de um diagnóstico abrangente dos cartórios. O referido diagnóstico tem que verificar se os cartórios contam com capacidade de manejo informático (hardware e software) para registrar imóveis de forma consistente com os requerimentos esperados do CNIR. Esse diagnóstico permitirá determinar as necessidades de equipamento e capacitação dos cartórios. Adicionalmente, o diagnóstico identificará as atuais barreiras de acesso aos serviços de registro (ex.: custos do serviço notarial e de registro). Este componente é necessário a fim de promover a inscrição das transações imobiliárias dos fundos regularizados nos cartórios e assegurar a manutenção e atualização da informação  cadastral e jurídica em longo prazo; e

v. Avanços na execução do Empréstimo 1248/OC-BR “Programa de Consolidação e Emancipação (Auto-suficiência) de Assentamentos Resultantes da Reforma Agrária”. Foi expresso pelo Banco a preocupação pelo escasso nível do desembolso e a alocação orçamentária para o presente ano deste projeto do MDA-INCRA. Durante a preparação do Programa, se prestará especial atenção à execução deste Empréstimo.

4. A pedido do Coordenador do Grupo de Trabalho, a missão informou sobre as normas de reconhecimento de gastos tanto de contrapartida como de empréstimo. 

Marco legal para a gestão dos registros de imóveis 

Durante as reuniões, foram discutidos temas do marco legal dos cartórios, visando a prevenir problemas que podem atentar contra a vinculação do sistema registro de imóveis ao CNIR e contra a efetividade do processo da regularização fundiária. Neste sentido, verificou-se que existem duas possíveis limitações: 

a. A regulação das normas operativas dos cartórios encontra-se sob a responsabilidade dos juízes das comarcas onde os cartórios pertencem. Este sistema de regulação heterogênea não assegura incorporação da informação cadastral dentro das matrículas registrais através de um mecanismo único concordante com o CNIR. 

b.O procedimento para fazer retificações de títulos em certos casos obrigaria a intervenção do Poder Judiciário. Um caso ocorreria quando não exista acordo entre os confinantes, no caso de divergência da área anotada no registro a qual aparece no cadastro georreferenciado. Sem uma solução administrativa que faça desnecessária a intervenção do Poder Judiciário, os custos econômicos e os tempos do processo de regularização fundiária poderiam elevar-se substancialmente. Uma solução administrativa ao problema anterior aparentemente estaria impedida pelo artigo 213 da Lei 6015/73. 

A Missão solicitou ao Grupo de Trabalho precisar a existência do problema e identificar as soluções adequadas. 

Seguintes ações por parte do MDA

1.Será editada uma nova Portaria para incorporar representantes do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais, FUNAI – Fundação Nacional do Índio e outros que se fizerem necessários ao Grupo de Trabalho responsável pela preparação do projeto e atualmente conformado pelos representantes do MDA, INCRA e a Associação Nacional dos Órgãos Estaduais de Terras. Este Grupo contará com o apoio de uma secretaria executiva visando a operacionalização das ações definidas. Esta Portaria será editada em um prazo de 30 dias. 

2.Continuar-se-á a preparação dos novos estudos, que ficaram pendentes de entrega, para preparação do Perfil II. A listagem destes estudos encontra-se em Anexo. Estes estudos serão enviados ao Banco em um prazo de 45 dias para sua análise. 

3.Iniciar-se-á a preparação dos rascunhos dos convênios interinstitucionais de execução entre aquele Ministério e o INCRA, e entre o INCRA e os OETs. Estes rascunhos serão apresentados ao Banco durante a Missão de Análise. 

4.Enviar-se-á, para consideração e possível financiamento do Banco, os termos de referência de consultores que apoiarão a preparação dos planos operativos dos componentes do Programa. Os planos operativos servirão de insumo na preparação do Documento de Empréstimo que será submetido à consideração da Diretoria do Banco para aprovação do Programa. O Banco, a partir do recebimento dos termos de referência se compromete a responder no menor prazo possível à viabilidade de contratação destes consultores. 

5.O MDA, no que couber, tomará as providências necessárias junto a Secretaria de Orçamento Federal, com vistas a fazer constar no orçamento de 2004, os recursos suficientes para a implementação do presente Programa. 

Cronograma preliminar de aprovação 

O cronograma preliminar para permitir a aprovação do Programa é:

Perfil II
26 de junho de 2003
Missão de Análise
15 de setembro de 2003
Diretoria
19 de novembro de 2003
As datas da aprovação do Perfil II, bem como posteriormente do Programa, estão condicionadas ao cumprimento com a satisfação do Banco, das ações 1 e 2 por parte do MDA. 

Brasília, 10 de abril de 2003 
Sr. Guilherme Cassel
Sr.Héctor Malarín
Secretário Executivo
Chefe de Equipe
Ministério de Desenvolvimento Agrário
BID

ANEXO

Listagem dos Estudos

1.Política nacional de gerencia fundiária. Este estudo deverá sistematizar documentos oficiais do Governo Federal que estabelecem as diretrizes agrárias e fundiárias do País (PPA, LDO, Fome Zero, etc.) e que norteiam os objetivos, ações e metas a serem estabelecidas pelo Projeto. 

2.Avaliação de avanço dos programas financiados com recursos externos em execução pelo MDA e INCRA (Banco de Terra, FIDA). Esta avaliação deverá, além de descrever os avanços físicos e financeiros vis-à-vis os indicadores de desempenho do programa, os objetivos, componentes custos e o esquema e cronograma de execução. 

3.Imposto Territorial Rural (ITR). Deverá apresentar-se a legislação correspondente e indicadores de arrecadação associados ao ITR. Os indicadores deverão incluir, ao menos, o número de imóveis que são tributados e os que deveriam ser tributados, e o montante arrecadado ao menos nos últimos seis anos. 

4.Critérios de seleção dos Estados que participaram no componente Regularização físico-jurídica dos direitos da propriedade imobiliária. Este estudo levará em consideração as sugestões indicadas na Ajuda Memória. 

5.Análise da problemática do marco legal da gestão dos registros de imóveis. O estudo deverá incluir soluções adequadas aos problemas identificados na Ajuda Memória. 
 

PERFIL I – BRASIL - 9 DE OUTUBRO DE 2002  
Título do projeto: Programa de Cadastro e Regularização Predial
Número do projeto: BR-0392
Grupo de projeto: Héctor Malarín, Francisco B. F. de Souza (RE1/EN1) e Luis Macagno (COF/CBR).
Prestatário: República Federativa do Brasil
Órgão executor: Ministério de Desenvolvimento Agrário
Plano de financiamento: Banco (OC): US$ 65 milhões; Local US$ 65 milhões; Total US$ 130 milhões.
Missão de Identificação: IV Trimestre 2002
Missão de Análise: II Trimestre 2003
Datas tentativas: Diretório: III Trimestre 2003

I. ANTECEDENTES

1.1   O Brasil conta com aproximadamente 500 milhões de hectares de terras consideradas próprias à exploração de atividades agropecuárias e que se encontram distribuídas em aproximadamente cinco milhões de propriedades rurais. O Governo Federal identificou mais de três mil propriedades de mais de 93 milhões hectares, com evidência de uma situação irregular de posse. Os problemas de posse identificados estão associados tanto à existência de títulos de propriedade em nome de pessoas fictícias como à discordância entre a superfície indicada nos títulos de propriedade e a realidade de campo. A maior parte destas propriedades está localizada nas regiões Norte (Amazônia Legal) e Centro-Oeste do país.

1.2   Originada na época da independência, a apropriação e registro ilegal de terras por meio de fraude e falsificação de títulos (ou grilagem) tem gerado falhas e vícios em muitos títulos. Como conseqüência, os cartórios de registros de imóveis, dependentes do Poder Judiciário, são entretanto administrados por entes privados (notários). São entidades que não brindam completa segurança jurídica sobre os direitos de propriedade da terra. A falta de garantia do direito do proprietário se vê agravada em muitos casos pela posterior venda fraudulenta destas terras.

1.3   Ao problema de grilagem se agrega a situação jurídica irregular de mais de um milhão de pequenos produtores, distribuídos ao longo de todo o território nacional, os quais não têm podido ser transformados em legítimos proprietários das terras que ocupam. Em geral, os imóveis desses produtores encontram-se situados em assentamentos e colônias criadas sob o processo de reforma agrária,  realizada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

1.4   Em meados da década passada, iniciaram-se esforços destinados a reverter a situação irregular de posse. A partir da reforma institucional do INCRA, esta entidade federal assumiu o mandato de pesquisar e combater o problema de grilagem e recuperar estas terras como patrimônio da União. Em 1996, deu–se início ao recadastramento de grandes propriedades e à revisão de títulos de domínio, encontrando-se irregularidades e procedendo-se ao cancelamento dos mesmos. Este processo tem sido lento devido à falta de uma ferramenta que permita identificar, de forma precisa, as terras particulares do país. Atualmente, a descrição literal nos títulos existentes não permite localizar geograficamente um imóvel com exatidão, nem conhecer sua extensão ou limites. Apesar de o Governo Federal contar com um cadastro declaratório de terras rurais desde 1966, este se encontra desatualizado.

1.5   Em agosto de 2001, foi aprovada a Lei 10.267, que cria o Sistema Público de Registro de Terras. Esta nova legislação estabelece a estrutura para a formação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), o qual ficará interligado com informação cadastral de outras entidades para formar o Cadastro Único de Terras no país. Mesmo assim, tal lei estabelece a obrigação de apresentar um plano cadastral georreferenciado ou o Certificado Cadastral de Imóvel  Rural (CCIR) expedido pelo INCRA, documentos com informação precisa sobre a localização, limites e superfície de um imóvel, no momento da inscrição, no registro de imóveis, de escrituras associadas às transmissões de domínio ou à constituição de direitos reais. Tanto a formação do CNIR como a obrigação de apresentar um plano cadastral georreferenciado, são requisitos prévios para a vinculação da informação física do sistema cadastral com a informação jurídica do registro de imóveis. A vinculação dos sistemas de cadastro e registro do país permitirá: (i) substituir o sistema atual de títulos com descrição geográfica imprecisa por um sistema de títulos georreferenciados, (ii) manter atualizado o cadastro a longo prazo através do processo de inscrição de transações no registro; e (iii) identificar inconsistências entre a realidade de campo e a informação existente no CNIR. Este cadastro proporcionará benefícios adicionais associados a uma melhor administração de terras, tais como: aumentar a segurança jurídica dos títulos de propriedade no país; colocar em prática projetos de ordenamento territorial e tornar mais efetiva a cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR). 

II. ESTRATÉGIA E JUSTIFITIVA DA PARTICIPAÇÃO DO BANCO 

2.1 A estratégia do BID no Brasil tem como elementos principais: (i) promover e aprofundar a reforma e modernização do setor público em nível Federal e Estadual; (ii) apoiar os esforços para melhorar a competitividade e acesso ao mercado da produção brasileira; (iii) apoiar os esforços para redução das desigualdades sociais e a pobreza; e (iv) cuidar dos problemas de manejo ambiental e dos recursos naturais, com ênfase na proteção dos ecossistemas vulneráveis. 

2.2 A operação proposta apóia dois elementos desta estratégia. Primeiro, o Programa contribuirá para a modernização de entidades públicas em nível Federal e Estadual responsáveis pela administração de terras no país. Segundo, uma eficiente administração de terras cuidará dos problemas de manejo ambiental e recursos naturais no país através do fornecimento da informação necessária para colocar em prática planos de ordenamento territorial. 

III. OBJETIVO E DESCRIÇÃO 

3.1 O objetivo geral do Programa é melhorar a situação da propriedade imóvel rural no Brasil através de um aumento de eficiência da administração de terras. 

3.2 O Programa contemplaria os seguintes três componentes: 

Saneamento físico-legal dos direitos de propriedade predial. Compreenderá a realização simultânea, proativa e em áreas geográficas selecionadas de campanhas de campo tanto para a reconciliação jurídica da realidade de fato com a informação nos registros imobiliários como para a formação de cadastro de cerca de dois milhões de imóveis rurais do país. A constituição de mecanismos de resolução de conflitos alternativos se apoiará na ação judicial. Serão estabelecidas as medidas necessárias para preservar tanto os direitos adquiridos de grupos indígenas como as áreas de proteção ambiental nas zonas de ação do projeto.

Estabelecimento do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais. Compreenderá a implementação de um sistema público de informação da propriedade predial interligado nos Estados. Este sistema armazenará a informação cadastral georreferenciada que estará vinculada aos cartórios mediante um código único de identificação predial que constará no título. Inicialmente, estes dados serão compilados durante as campanhas de saneamento físico-legal. A informação cadastral estará disponível para entidades federais, estaduais e municipais com fins tributários, ambientais ou sociais.

Modernização dos registros imobiliários. Compreenderá o fortalecimento da estrutura reguladora da função registral, assim como a melhora da eficiência, acessibilidade e confiabilidade do serviço de registro com a finalidade de incentivar a inscrição de toda modificação, extinção ou criação de domínio sobre um imóvel, condição necessária para a manutenção dos sistemas de registro e cadastro atualizados em forma permanente. A adequação dos registros se apoiará nas novas disposições estabelecidas na Lei 10.267 de 2001 e seu regulamento a ser aprovado.

IV. ASPECTOS ESPECIAIS 

A. Eficiência do processo de regularização predial em assentamentos coloniais 

4.1 O processo legal para realizar a regularização da posse de terras em assentamentos do INCRA inclui a discriminação de terras, saneamento físico-legal, titulação ou reconhecimento de título e inscrição no registro imobiliário. Historicamente, este processo tem durado entre 15 e 20 anos, e em muitos casos, não é concluído com o traslado do domínio pleno aos assentados. Durante a preparação serão analisados possíveis mecanismos para agilizar este processo, fazê-lo mais transparente e garantir a pronta entrega de domínio pleno sobre a terra ao assentado. 

B. A estrutura institucional para a manutenção e atualização do cadastro 

4.2 Em 1999, deu-se início a um processo de descentralização de certas competências do INCRA aos órgãos estaduais de terras. Estes últimos, com o apoio das Superintendências Estaduais do INCRA, serão diretamente responsáveis pela supervisão de contratos. Com a finalidade de estabelecer uma estrutura institucional adequada para a manutenção do cadastro, serão definidos papéis em nível federal, estadual e municipal durante a elaboração do esquema de execução da operação. 

V. ESTADO DE PREPARO DO PROJETO 

5.1 Através do ato 223 de setembro de 2001, do Ministério de Desenvolvimento Agrário, foi formada uma equipe de trabalho responsável pelo preparo e implementação do Programa. Esta equipe está liderada pelo INCRA e participam o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, a Associação Nacional de Entidades Estaduais de Terras, a Associação de Notários e Registradores e o Ministério Público Federal. Esta equipe de trabalho tem realizado atividades preparatórias relacionadas com o Programa. 

Para consultar o original do texto, acesse http://www.iadb.org/exr/doc98/pro/pbr0392.pdf 
 

Projeto cadastro de terras e regularização fundiária no brasil -  Mda/Incra/Anoter 

Diagnóstico - a situação dos cartórios no Brasil 

Introdução 

De acordo com PAIVA 2002, a propriedade é, historicamente, um dos direitos mais fortes e tutelados pela sociedade humana. No início a terra pertencia ao Estado que a conquistava, passando num segundo momento às mãos dos particulares para fins de ocupação e prover o sustento. 

Com a evolução da sociedade e de suas relações foram gerados sistemas para regular o direito à propriedade criando assim o que se chama de propriedade regular, a qual advém do registro de um título hábil na Serventia Registral Imobiliária da situação do imóvel, conferindo ao proprietário os mais amplos poderes sobre a coisa. 

O artigo 5°, inciso XXIII, da Constituição Federal de 1998, dispõe que “a propriedade atenderá a sua função social” entendendo por isto, dentre outras, a produção . 

De certo modo ampara-se a propriedade quase tanto como a vida, isto se verifica quando se oportuniza o exercício da reivindicatória, que é a legítima defesa do proprietário contra aqueles que atentam contra o seu direito. 

Para o registro de um imóvel ou de uma unidade territorial, entendendo por isto lote, gleba ou parcela, nos registros Públicos, exige-se levantamento técnico, onde o contorno da unidade territorial é descrito por azimutes e distâncias entre dois pontos. Não há nenhum rigor no encaixe da medição na geometria das propriedades vizinhas. 

Como conseqüência disto se tem uma total inconsistência das medições com possibilidades de múltiplas definições de cada ponto limite entre duas propriedades. 

O princípio da especialidade, o qual estabelece que tanto o objeto do negócio (o imóvel) como os contratantes devem estar perfeitamente determinados, identificados e particularizados, para que o registro reflita com exatidão o fato jurídico que o originou, não é atendido com o necessário rigor. 

Os Serviços de Registros de Imóveis não eram obrigados a informar ao Governo as alterações ocorridas nas matrículas imobiliárias decorrentes de mudanças de titularidades, parcelamento, desmembramento, etc. Esta não-obrigatoriedade causa um descompasso entre as informações que constam nos Serviços de Registros de Imóveis e aquelas que constam no Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR. 

Esta não-unicidade de informações, o não-compartilhamento das mesmas, aliados a um sistema registral ainda embasado em processos analógicos e não digitais, facilitam sobremaneira a ocorrência de fraudes envolvendo quase sempre o patrimônio público e inviabilizam a implantação de políticas eficientes de gestão territorial, visto que com o cenário atual não se conhece verdadeiramente o território brasileiro. 

A participação dos cartórios no cnir  e no cumprimento da lei n° 10.267 

Tendo como um de seus principais objetivos o saneamento do Sistema Registral de Imóveis brasileiro, em 28 de Agosto de 2001, promulga-se a Lei N° 10.267, a qual altera dispositivos de leis anteriores e dispõe sobre providências a serem tomadas no sentido de se alcançar o objetivo principal. 

A nova lei de Registro Públicos N° 10.267, traz consigo grandes avanços na área fundiária brasileira. Com ela o Serviço de Registro de Imóveis fica obrigado a repassar ao INCRA todas as alterações ocorridas nas matrículas imobiliárias. 

A exigência da especialidade agora é atendida de uma forma que lhe confere qualidade. As informações de rumos/azimutes e distâncias não podem mais ser utilizadas para a descrição imobiliária, agora apenas as coordenadas georreferenciadas bastam para definir o imóvel. 

De acordo com  Philips 2002, esta simples mudança traz uma série de vantagens; 

· melhora a identificação do imóvel, descobre a sobreposição de títulos, evita ou dificulta fraudes de dupla titulação;

· possibilita o referenciamento entre registros e mapas cadastrais,

· facilita a interligação dos dados registrados com outros registros territoriais 

A nova lei institui o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR, o qual possui em seu cerne um código único que identifica o imóvel sendo este código a chave de uma base de dados onde estarão todos os imóveis rurais do território nacional. 

Esta base de dados única, gerenciada conjuntamente pelo INCRA e pela Receita Federal, será produzida pelas diversas instituições públicas federais e estaduais produtoras e usuárias de informações sobre o meio rural e compartilhadas entre as instituições participantes sendo uma delas os Cartórios de Registros de Imóveis. 

Para a efetivação do registro torna-se obrigatório, por parte do proprietário, a apresentação de memorial descritivo e planta georreferenciada do imóvel, sendo que estão isentos de custo os trabalhos técnicos para imóveis que não excedam a quatro módulos fiscais. Esta obrigatoriedade implica a execução de um cadastro de