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Palestra do IX Seminário de Direito Notarial e Registral: uma nova visão sobre o RTD

Palestra proferida no IX Seminário de Direito Notarial e Registral de São Paulo, realizado no dia 12 de fevereiro de 2007,no Centro de Convenções Stadium Alphaville, em Barueri, SP.

Uma nova visão sobre o RTD
Paulo Roberto de Carvalho Rego*

Gostaria de agradecer aos organizadores do programa Educartório pela inclusão dos registros de títulos e documentos nessa iniciativa tão importante a todos os cartorários de São Paulo. Espero que esse seja o início de uma profícua participação do RTD nesse evento.

Todos já devem ter ouvido falar sobre o registro de títulos e documentos no sentido de que essa especialidade registra tudo, ou quase tudo.

O RTD é quase que um receptor universal, uma vez que ele tem uma atribuição residual, ou seja, tudo aquilo que não caberia nas outras especialidades registrais, cabe a títulos e documentos.

O que não registrar no RTD

Apesar de inusitado, falemos da negativa. Trazemos um caso concreto justamente por ser atual. Há uma semana, foi publicada uma decisão a respeito de uma apelação cível de dúvida suscitada em Franca, SP, sobre um condomínio que pretendeu registrar em títulos e documentos um instrumento que configurava um verdadeiro loteamento. O Conselho Superior da Magistratura resolveu que, não se tratando de condomínio especial regularmente instituído, ausente uma constituição formal, seria inviável o registro do regulamento interno a ele concernente, porque esse registro poderia gerar uma eficácia aparente de regularidade formal da legalidade do condomínio especial.

Sou titular em São Paulo há sete anos. Antes da Central de Distribuição de Títulos, CDT, todos os cartórios eram autônomos e havia um procedimento próprio para a capital, uma vez que era muito difícil suscitar dúvida no registro de títulos e documentos. Em razão da diversidade de interpretações, e da concorrência entre os dez cartórios, podia acontecer de o cartório A não registrar, e de B e C entenderem possível o registro.

Suscitei a dúvida do Shopping D. Mediante instrumentos particulares, eles negociavam frações ideais do shopping entre si e registravam em títulos e documentos. Como não era possível o registro no cartório de registro de imóveis, aquilo se perpetuava. Uma situação ainda mais complicada para mim, como registrador, é que já havia registros anteriores e eles queriam fazer averbações, negociando aquelas frações eternamente em títulos e documentos.

O desembargador Narciso Orlandi decidiu que, para não haver a possibilidade de um registrador de títulos e documentos negar o registro e o outro efetuar, o primeiro deveria suscitar dúvida e comunicar os demais de modo a obstar o registro. Foi exatamente o que fiz. Na época, o juiz da 1ª Vara era o Doutor Venício Antonio de Paula Salles, que reconheceu que aquela não era uma hipótese de registro em títulos e documentos e determinou o registro no 5º registro de imóveis da capital, cujo oficial é o doutor Sérgio Jacomino.

Temos sempre de examinar a finalidade e o espírito da lei. Um dos maiores administrativistas do Brasil, Hely Lopes Meirelles, dizia que cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra e no seu espírito. A administração, por isso, deve ser orientada pelos princípios do Direito e da moral, para que ao legal se ajunte o honesto e conveniente aos interesses sociais.

Temos que diagnosticar a situação de fato usando todo um arcabouço legislativo e constitucional que nos oriente de modo a descobrir qual a exata diagnose da questão.

Os registros públicos delegados fazem parte da Administração como atividade jurídica. Os registros públicos integram o sistema da Administração pública como atividade tendente a realizar os objetivos do Estado, qual seja garantir segurança jurídica à sociedade.

Precisamos lembrar que a segurança jurídica é a razão da nossa própria existência. Os registros públicos integram o Direito administrativo, que é um ramo do Direito público, sujeitos, portanto, aos seus princípios.

Diferenciando a administração privada da administração pública, todos sabemos que administrar é gerir interesses de acordo com a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se a administração particular; se são da coletividade localizada no município, realiza-se a administração pública municipal, que pode ser conceituada como a gestão de bens e interesses qualificados, ou seja, as subjetividades e desejos dos cidadãos são fontes importantes de legitimidade do governante, segundo os preceitos do Direito e da moral, visando o bem comum.

Natureza da administração pública

A natureza da administração pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. O administrador deve cumprir estritamente os princípios da moral e das leis administrativas que regem sua atuação, uma vez que ao ser investido de tal poder assume junto à coletividade o dever de bem servi-la.

Ao ser investido em função ou cargo público, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la porque outro não é o desejo do povo como legítimo destinatário dos bens, serviços e interesses administrados pelo Estado.

Na administração particular, o administrador recebe do proprietário instruções de como administrar as coisas que lhe são confiadas. Na administração pública, essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição. Daí o dever indeclinável de o administrador público agir segundo os preceitos do Direito e da moral administrativa, porque tais preceitos expressam a vontade do titular dos interesses administrativos, o povo, e condiciona os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado. Ou seja, nunca no interesse particular, sempre no interesse da coletividade.

O sentido da atividade administrativa

Os fins da administração pública se resumem num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivoSe dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo brasileiro).

 “O fim, e não a vontade do administrador domina todas as formas de administração. Supõe, destarte, a atividade administrativa a preexistência de uma regra jurídica, reconhecendo-lhe uma finalidade própria. Jaz, conseqüentemente, a administração pública debaixo da legislação, que deve enunciar e determinar a regra de direito” (Rui Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro).

Princípios básicos da administração

Os princípios básicos da administração são conhecidos de todos. São quatro regras de observação permanente obrigatória: a legalidade, a moralidade, a impessoalidade e a publicidade. Esses são fundamentos de validade da ação administrativa.

O princípio da legalidade é um dos mais importantes. O administrador privado deve seguir as ordens do seu contratante, de quem lhe outorga poderes de gestão ou de administração. No caso da administração pública, quem determina é a lei. Portanto, é preciso que essa determinação esteja positivada. É necessário que a lei expresse especificamente o que deve ser feito pelo administrador.

Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”. (Hely Lopes Meirelles, op. cit.).

É muito comum ouvirmos, mesmo entre notários e registradores, que se a lei não proíbe, podemos fazer. Não é exatamente esse o conceito porque somos delegados de função pública.

No direito privado, existe o princípio da autonomia da vontade, exatamente o mesmo que está na Constituição e que diz que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se não em virtude de lei. No direito público, a regra é totalmente inversa. Só se pode fazer aquilo que a lei expressar. Na administração pública existe a legalidade estrita, ao contrário do que ocorre no direito privado. Na função pública não é porque a lei não proíbe que se pode fazer.

Também temos o  princípio da moralidade. Não se trata da moral comum, mas de uma moral jurídica. Há um elemento ético no agir, uma conduta honesta. O administrador terá de viver honestamente, não lesar ninguém e dar a cada um o que é seu. Esses são os princípios do direito natural. Já diziam os romanos, é a regra mais básica do direito. Essa é a meta de todo administrador público e exercente de função pública.

O princípio da publicidade é o mais comum princípio entre os notários e registradores, que é a divulgação do ato para conhecimento público de seus efeitos externos.

Por fim, o princípio da impessoalidade. Antigamente, se falava no princípio da finalidade. Houve uma alteração no nome do princípio, mas não em sua substância. Continua sendo o mesmo princípio da finalidade, apenas algumas coisas foram agregadas. Às vezes, o administrador pode até cumprir a lei, mas excede um pouco o cumprimento. Por exemplo, quando ele faz uma obra e coloca uma placa dizendo que a obra é do fulano, está agindo com certa pessoalidade.

O administrador público só pode praticar o ato para o seu fim legal, que é unicamente aquele que a norma de direito indica, expresso ou virtualmente, como objetivo do ato de forma impessoal. É o clássico princípio da finalidade, fortalecido, acrescida a vedação à promoção pessoal do agente público.

A finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo com interesse público. Todo lado que se apartar desses objetivos, sujeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade.

A origem e os fundamentos da especialização

Qual é a finalidade do registro de títulos e documentos? A lei 973, de 2 de janeiro de 1903, criou e especializou o primeiro cartório de títulos e documentos como um ofício privativo, permitindo o registro facultativo de títulos e documentos e outros papéis, para autenticidade, conservação e perpetuidade deles.

O artigo primeiro dessa lei dizia que “O registro facultativo de titulos, documentos e outros papeis, para authenticidade, conservação e perpetuidade dos mesmos, como para os effeitos do art. 3º da lei n. 79, de 23 de agosto de 1892, que ora incumbe aos tabelliães de notas, ficará na Capital Federal a cargo de um official privativo e vitalicio, de livre nomeação do Presidente da Republica no primeiro provimento, competindo aos tabelliães sómente o registro das procurações e documentos a que se referirem as escripturas que lavrarem e que pelo art. 79, § 3º do decreto n. 4824, de 22 de novembro de 1871, podem deixar de incorporar nas mesmas.”

Ou seja, aqui já temos as duas atribuições fixadas. Desde o início havia a criação da atribuição residual. O legislador, à época, deve ter ficado preocupado porque teria de criar um cartório para cada coisa, portanto, extinguiu-se essa possibilidade.

Atualmente, a lei em vigor é a 6.015, cujo artigo 127 diz o seguinte.

Art. 127. No Registro de Títulos e Documentos será feita a transcrição:

I - dos instrumentos particulares, para a prova das obrigações convencionais de qualquer valor;

II - do penhor comum sobre coisas móveis;

III - da caução de títulos de crédito pessoal e da dívida pública federal, estadual ou municipal, ou de Bolsa ao portador;

IV - do contrato de penhor de animais, não compreendido nas disposições do art. 10 da Lei nº 492, de 30-8-1934;

V - do contrato de parceria agrícola ou pecuária;

VI - do mandado judicial de renovação do contrato de arrendamento para sua vigência, quer entre as partes contratantes, quer em face de terceiros (art. 19, § 2º do Decreto nº 24.150, de 20-4-1934);

VII - facultativo, de quaisquer documentos, para sua conservação.

Parágrafo único. Caberá ao Registro de Títulos e Documentos a realização de quaisquer registros não atribuídos expressamente a outro ofício.”

O artigo 129 dispõe sobre os registros a serem efetuados no cartório de registro de títulos e documentos.

Art. 129. Estão sujeitos a registro, no Registro de Títulos e Documentos, para surtir efeitos em relação a terceiros:

1º) os contratos de locação de prédios, sem prejuízo do disposto do artigo 167, I, nº 3;

2º) os documentos decorrentes de depósitos, ou de cauções feitos em garantia de cumprimento de obrigações contratuais, ainda que em separado dos respectivos instrumentos;

3º) as cartas de fiança, em geral, feitas por instrumento particular, seja qual for a natureza do compromisso por elas abonado;

4º) os contratos de locação de serviços não atribuídos a outras repartições;

5º) os contratos de compra e venda em prestações, com reserva de domínio ou não, qualquer que seja a forma de que se revistam, os de alienação ou de promessas de venda referentes a bens móveis e os de alienação fiduciária;

6º) todos os documentos de procedência estrangeira, acompanhados das respectivas traduções, para produzirem efeitos em repartições da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios ou em qualquer instância, juízo ou tribunal;

7º) as quitações, recibos e contratos de compra e venda de automóveis, bem como o penhor destes, qualquer que seja a forma que revistam;

8º) os atos administrativos expedidos para cumprimento de decisões judiciais, sem trânsito em julgado, pelas quais for determinada a entrega, pelas alfândegas e mesas de renda, de bens e mercadorias procedentes do exterior.

9º) os instrumentos de cessão de direitos e de créditos, de sub-rogação e de dação em pagamento.”

Será que o parágrafo único do artigo 127 citado traz um conflito aparente de normas, uma vez que o inciso VII dispõe que pode ser feito o registro facultativo de quaisquer documentos e o parágrafo único abre uma exceção ao dispor que pode ser feito o registro desde que ele não esteja expressamente atribuído a outro ofício?

A questão parece irrelevante, mas há dúvidas a esse respeito. Na verdade, temos duas atribuições separadas, uma atribuição residual e outra conservatória, porque os efeitos são diferentes. Na atribuição residual, estamos no plano da eficácia. Na conservatória, estamos tratando da preservação do meio de prova, ou seja, são efeitos completamente diferentes.

Falamos sobre a necessidade da norma positiva, no entanto, a lei diz que se pode fazer o registro mesmo estando elencado especificamente. Trata-se de uma exceção à regra de que no direito público só se pode fazer o que está previsto. Na verdade, essa é uma exceção que confirma a regra porque se isso não estivesse dito, não poderia ser feito.

É importante deixar claro que essas atribuições, na verdade, são finalidades. Por que se deu essa atribuição? Porque se desejava fins diferentes nesse registro.

Estamos analisando qual é a finalidade do ato de registro. Sabemos que o meio jurídico tutelado no RTD é o meio de prova, é o documento. Já no registro de imóveis temos a propriedade, no registro civil de pessoas naturais temos os atos da vida civil, no registro civil de pessoas jurídicas temos as associações e fundações.

No RTD, o que se busca preservar é o meio de prova, esse é o bem jurídico tutelado. Faz-se a conservação da prova justamente perseguindo um efeito, previsto na lei 6.015, de dar ao documento registrado o mesmo valor probante dos originais, o que permite que depois do registro a emissão de sua certidão tenha o mesmo valor que o original.

Nas normas de serviço também veremos que essas atribuições são tratadas de forma separada.

O Item II das Normas de Serviço da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo, que trata da função conservatória, diz que: “quando se tratar de transcrição facultativa será feita expressa menção a essa circunstância, consignando-se livro e folha, ou microfilme, bem como que se trata de ato praticado em registro de títulos e documentos”.

Por que o corregedor, ao normatizar, se preocupou em fazer essa ressalva? Isso significa que na função conservatória não há aquela restrição que haveria na residual, uma vez que, apesar de tudo, pode-se fazer.

Isso também está ressaltado no item 2.1 que diz que é vedado o uso de carimbo ou de qualquer indicação que possa ensejar dúvida ou confusão sobre a natureza do registro efetuado. Ou seja, o que se pretende não é vedar a prática da conservação, mas sim, que não haja dúvida a respeito da certidão.

As Normas de Serviço tratam da função residual com um tratamento diferenciado (item3), dizendo que caberá ao RTD a realização de quaisquer registros não atribuídos a outro ofício. E o item 3.1 diz que é vedado o registro de quaisquer atos relativos às associações e sociedades civis mesmo que os atos constitutivos sejam registrados no registro civil de pessoas jurídicas do próprio cartório.

Esse item 3.1 é específico de São Paulo. Em alguns lugares, por exemplo, no Rio de Janeiro, cartórios de títulos e documentos são separados de registro civil de pessoas jurídicas. O item 3.1 veio especificamente para aqueles cartórios que têm tanto o RTD quanto o registro de pessoas jurídicas, justamente para impedir a possibilidade de confusão.

Não é vedado o registro, mas a indução à dúvida

A atribuição principal, por especialização, afasta a possibilidade de atuação residual dos RTDs, assim como a regra especial afasta a adoção da regra geral. Se há uma especialidade que tenha aquela atribuição, mesmo que o RTD tenha residual, pode fazer? Não pode.

Voltando ao item 2, quando se trata da conservação vemos que o corregedor, ao normatizar, fez questão de deixar claro que, na transcrição facultativa será feita expressa menção a essa circunstância, consignando-se livro e folha, ou microfilme, bem como que se trata de ato praticado no registro de títulos e documentos. Toda a leitura desse dispositivo é positiva.  

O item 2.1 diz que é vedado o uso de carimbo ou de qualquer indicação que possa ensejar dúvida ou confusão sobre a natureza do registro efetuado.

Agora, temos de voltar um pouco não só na finalidade como também na questão da moralidade. Vimos que o administrador público tem que ter uma moralidade jurídica. As recomendações estão a corroborar a possibilidade do registro facultativo, conservatório, mesmo nas hipóteses vedadas no parágrafo único. Não é vedado o registro, mas a indução à dúvida, usar o registro para prejudicar terceiros.

Temos uma decisão no sentido contrário, que permite a conservação e não a eficácia, dizendo: “registro de títulos e documentos – dúvida julgada procedente – pretensão de registro de contratos – compra e venda de sociedade comercial para fins de conservação – viabilidade – recurso provido – inexiste óbice ao registro de títulos e documentos para fins de conservação de documentos que digam respeito a atos relativos à sociedade mercantil. “

Efeitos constitutivos e declaratórios

Temos efeitos distintos no RTD. Temos efeitos constitutivos ou declaratórios, como efeito da validade, eficácia, somente nos atos de sua atribuição privativa, como por exemplo, na alienação fiduciária de bem móvel comum, previsto no artigo 1.361, parágrafo único, que desconstitui a propriedade fiduciária, previsto no artigo 127, I a VI, parágrafo único, e também no artigo 129. Também os efeitos conservatórios, que são os efeitos de comprovação da existência, data e conteúdo do meio de prova. Não geram direitos nem induzem eficácia perante terceiros.

Não podem ser registrados no RTD documentos que versem sobre atos ou fatos jurídicos que por sua natureza tenham finalidade típica atribuída a outro órgão ou serviço de registro (art. 127, parágrafo único). Extraordinária e justificadamente, mediante requerimento específico, podem ser arquivados documentos cuja perpetuidade se deseja – por exemplo, um atestado de óbito, um pré-contrato obrigacional particular sobre imóvel ou um compromisso de acionistas –, para mera conservação do meio de prova, preservando-se o conteúdo, data e existência, mas sem eficácia constitutiva ou oponibilidade perante terceiros.

Para finalizar, quero terminar com essa frase que diz: “aquele que ultrapassa o fim comete tanta falta quanto aquele que lá não chega”. Temos duas atribuições, precisamos apenas observar a finalidade de cada uma delas.

*Paulo Roberto de Carvalho Rêgo  é presidente do Instituto de Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas do Brasil, IRTDPJ-Brasil, seção São Paulo, e oficial do primeiro registro de títulos e documentos da capital de São Paulo.

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