Ulysses da Silva
A história retrata a evolução do direito nos diversos pontos do planeta, havendo autores, como Washington de Barros Monteiro, que sugerem haver sido coletiva a propriedade, no princípio. É possível, no entanto, prever que, no seio de seu grupo, já despontava no homem instintiva noção desse direito real como bem individual, privado, manifestada na defesa da posse de objetos de uso estritamente seu. E se assim foi, não será fora de propósito afirmar que já havia, naqueles remotos tempos, sinais da co-existência, estabelecida, nos dias atuais, entre bens públicos ou coletivos e exclusivos ou privados.
Seja como for, restritos ao nosso país e atendo-nos aos bens imóveis, não é necessário recuar tanto para perceber que a posse privada, desdobrada da pública, acabou transformando-se em direito de propriedade, por força da vontade do homem e da legislação vigente. Torna-se visível tal transformação quando analisamos a legislação do século XIX e confrontamos a Lei 601, de 18 de setembro de 1850, e o Regulamento 1.318, de 30 de janeiro de 1854, com a Lei 1.237, de 24 de setembro de 1864, regulamentada pelo Decreto 3.453, de 26 de abril de 1865. A primeira criou o registro paroquial da posse e suas transferências, e a segunda instituiu o registro da propriedade imobiliária, embora que fosse apenas para efeito de publicidade.
Outras leis se sucederam e, com a entrada em vigor, em 1917, do nosso primeiro Código Civil, o direito de propriedade passou a merecer maior atenção, como se vê do disposto no artigo 524, cujo teor não custa rever:
Propriedade privada
A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua.
Apesar de assim assegurado, é certo que o direito em apreço há muito deixou de ser absoluto, estando, como efetivamente está, sujeito às limitações impostas pelo Poder Público na legislação vigente, as quais, com o decorrer do tempo, vão se ampliando. Sinais da ampliação dessas limitações são visíveis no Código Civil de 2002. Vejamos, por exemplo, o teor do artigo 1.228:
O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
É interessante notar que a expressão direito de usar, gozar e dispor de seus bens, empregada no artigo 524 do Código de 1916, foi substituída, no de 2002, pelos termos faculdade de usar, gozar e dispor da coisa. Não deixa de ser sintomática tal modificação, que vai além da intenção de melhorar a redação do dispositivo legal codificado anteriormente. Acrescenta, aliás, o § 1.º do referido artigo 1.228, sem nenhum precedente no Código anterior, mas confirmando o que já diziam os artigos 5.º, inciso XXIII, número 182, § 2.º, 186 e 225 da Constituição Federal de 1988, que:
O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e evitada a poluição do ar e das águas.
Note-se que o proprietário, no exercício de seu direito, além de subordinado à observância das recomendações vistas, está sujeito a sofrer desapropriação do imóvel também por interesse social, nos termos do § 3.º do citado artigo 1.228.
Bem a propósito, Hely Lopes Meirelles, autor da preciosa obra intitulada Direito Administrativo Brasileiro, ao abordar a intervenção do Poder Público na propriedade, cita, como instrumentos utilizáveis, a desapropriação e a servidão administrativa, além, naturalmente, do direito de preempção ou preferência de que trata o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, a criação da reserva permanente, a instituição da reserva legal, a servidão florestal e a demarcação de terras indígenas.
Prosseguindo nessa trilha, não custa recordar o disposto no artigo 79, também do Código Civil, de acordo com o qual:
São bens imóveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente.
Logo se vê que, além das edificações ou outras benfeitorias levadas a cabo pelo homem, também a vegetação que cobre o solo, seja nativa ou não, incorpora-se ao imóvel, compreendendo-se, conseqüentemente, na conceituação em apreço, dada pelo legislador. Continuando, o artigo 99 considera como bens públicos, entre outros, aqueles que são de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças, acrescentando o artigo 103 que o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido.
Rios, mares e lagos
A inclusão, entre os bens públicos, dos rios, mares e lagos, não impede a utilização deles por particulares, mas a lei limita-a aos casos por ela autorizados. E é justo que assim seja porque, à medida que o tempo passa e o adensamento populacional cresce, a importância da água para a humanidade também aumenta, havendo quem preveja que a próxima guerra poderá ser por ela, diante da escassez que já se nota em várias regiões do mundo. É por tal razão que a sua preservação não pode ser negligenciada. A poluição deve ser evitada, a todo custo, mediante a realização de saneamento básico em todos os pontos dos centros urbanos. Também se faz necessária a adoção de medidas concretas objetivando o reflorestamento ao longo das águas correntes e suas nascentes, dos lagos e reservatórios, a par de efetiva fiscalização que impeça a proliferação de parcelamentos irregulares e favelas ao longo de suas margens.
Se assim deve ser com as águas, o mesmo podemos dizer quanto ao uso e a preservação das vegetações nativas em imóveis, sejam de propriedade pública ou privada, já tidas como de interesse da coletividade, dada a sua importância na preservação dos rios, córregos e lagos, da fauna, da flora, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico, e da qualidade do ar que respiramos.
Em recente levantamento feito pelo IBGE, o esgoto a céu aberto, a falta de saneamento básico e as queimadas foram considerados os maiores causadores de poluição em nosso país.
Tudo o que dissemos até agora o foi com um objetivo certo, levando-nos, como sugere o título deste estudo, ao Código Florestal. O atual foi criado pela Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, modificado pela Lei 7.803, de 18 de julho de 1989 e, também pela Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001.
Reserva legal
A abordagem desse código nos leva, inicialmente, à reserva legal. Tal como concebida hoje, surgiu com a aludida Lei 4.771, como medida destinada a preservar as florestas e demais formas de vegetação existentes, reconhecidas como de utilidade às terras que revestem, como consta de seu artigo 1.º
Para ficar bem claro: as florestas e demais formas de vegetação existentes em terras particulares ainda não são definidas como bens públicos, mas já são consideradas de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações da legislação geral e específica, como consta da Constituição Federal de 1988 e do § único do artigo 1.228 do Código Civil. Aliás, como esclarecia o § 2.º do artigo 16 da Lei 4.771/65, a reserva legal, entendida como sendo a área de, no mínimo 20% (vinte por cento) de cada propriedade, dada a sua importância, já devia figurar no registro imobiliário, por averbação na matrícula correspondente, mantidos, o aludido limite e a prática do ato registral, pela Lei 7.803, de 18 de julho de 1989.
Editada em 24 de agosto de 2001, a Medida Provisória n. 2.166-67 define a reserva legal, no inciso II do § 2.º, para os efeitos do Código Florestal, como sendo área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.
Essa conceituação difere pouco da que foi dada, no inciso I do mesmo parágrafo, à área de preservação permanente, especificada como aquela que é ...protegida nos termos dos artigos 2.º e 3.º, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
Tomando como parâmetro o critério adotado pelo DEPRN – Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais, órgão da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, em consonância com o disposto no dispositivo mencionado, são consideradas de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
1 – ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água, em faixa marginal, medida a partir do nível mais alto alcançado pela água por ocasião da cheia sazonal;
2 – ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais;
3 – ao redor das nascentes e olhos d’água, mesmo que temporárias;
4 – nas veredas e em faixa marginal a partir do limite da área encharcada;
5 – no terço superior dos topos de morros, montes, montanhas, serras e nas linhas de cumeadas;
6 – em altitude superior a 1800 metros, qualquer que seja a vegetação;
7 – nas escarpas, nas bordas dos tabuleiros e chapadas;
8 – nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45º;
9 – nas restingas, nas áreas recobertas por vegetação fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues;
10 – nos manguezais em toda a sua extensão;
11 – nos locais de refúgio ou reprodução de aves migratórias e fauna ameaçada de extinção;
12 – nas praias, em locais de nidificação e reprodução da fauna silvestre.
Para a instituição e localização, por sua vez, da reserva legal, o aludido órgão do Estado de São Paulo considera os seguintes aspectos:
1 – presença de vegetação;
2 – clímax vegetacional;
3 – vegetação que exerça função de proteção de mananciais;
4 – vegetação que exerça função de prevenção e controle de erosão;
5 – classe de capacidade de uso do solo;
6 – conectividade com APP’s ou outras áreas de reserva legal;
7 – conectividade com outros maciços de vegetação;
8 – abrigo de flora e fauna ameaçadas de extinção;
9 – proteção de várzea com fitofisionomia florestal, arbustiva ou herbácea;
10 – sopé e bordadura de cuesta;
11 – plano de bacia hidrográfica;
12 – plano diretor do município;
13 – zoneamento ambiental;
14 – proximidade com Unidades de Conservação (UC) e outros espaços territoriais especialmente protegidos;
15 – áreas de excepcional valor paisagístico, ou protegidas por legislação municipal.
Insistindo na referida Medida Provisória, verifica-se que ela alterou, ainda, vários dispositivos do Código Florestal, inclusive o citado artigo 16, que passou a ter a seguinte redação:
“Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:
I – oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;
II – trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7.º deste artigo;
III – vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e
IV – vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País.
Esclarece o § 1.º que o percentual de reserva legal na propriedade situada em área de floresta e cerrado será definido considerando-se separadamente os índices contidos nos incisos I e II do caput do artigo reproduzido.
Outra determinação importante, a ser observada pelo registrador, está contida no § 4.º, cujo teor é o seguinte:
A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão municipal ou outra instituição devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovação, a função social da propriedade, e os seguintes critérios e instrumentos, quando houver:
I – o plano de bacia hidrográfica;
II – o plano diretor municipal;
III – o zoneamento ecológico-econômico;
IV – outras categorias de zoneamento ambiental; e
V – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida”.
Acrescenta o § 8.º que a área de reserva legal deve ser averbada na matrícula do imóvel correspondente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação de área, com as exceções previstas no Código. De acordo com o § 11, poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e a realização das averbações referentes a todos os imóveis envolvidos. Estabelece, por sua vez, o artigo 44, com a redação que lhe deu a aludida Medida Provisória, que o proprietário ou possuidor rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I a IV do artigo 16, ressalvado o disposto nos seus §§ 5.º e 6.º, poderá compensar a reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento.
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Cerrado Piauiense (31/10/2003, encontro sobre grilagem de terras no Piauí). Photo by CPTLK |
Servidão florestal
Outros dispositivos com reflexos no Registro Imobiliário, incluídos no Código Florestal pela Medida Provisória em apreço, são os seguintes:
Art.44-A. O proprietário rural poderá instituir servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, a direitos da supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.
§ 1.º. A limitação ao uso da vegetação da área sob regime de servidão florestal deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a Reserva Legal.
§ 2.º. A servidão florestal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade”.
Esse ponto merece comentário. Vamos iniciar trazendo à discussão alguns aspectos do direito real de servidão.
Orlando Gomes, em sua obra Direitos Reais, ao abordar as varias formas de servidão, no Capítulo XXVI, a define como sendo ... direito real sobre coisa imóvel, que lhe impõe um ônus em proveito de outra, pertencente a diferente dono. Outros autores, utilizando quase as mesmas palavras, endossam essa definição. Empregando termos diversos, a servidão confere ao dono de um prédio o direito de usufruir, para determinado fim, parte da propriedade de outrem. É por tal razão, que, no passado, o usufruto já foi classificado como servidão pessoal, dada a existência de analogia entre eles, havendo, no entanto, hoje, perdido interesse a discussão em torno do assunto, como diz o mestre citado.
Supõe, a constituição da servidão, de acordo com a sua concepção clássica, a existência de um prédio serviente e outro dominante, além da presença, em contrato, de seus proprietários, estando sujeita a registro na matrícula correspondente, como consta do artigo 167, número 6, da Lei 6.015/73. Não pode ser alienada separadamente, mas nada impede que o imóvel gravado seja transferido a outrem, ficando, evidentemente, o adquirente, obrigado a respeitá-la.
Recorrendo à obra de Hely Lopes Meirelles, atrás citada, verifica-se que o ilustre autor define a servidão administrativa como “...ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário”. A sua constituição se dá por acordo administrativo ou por sentença judicial. Como exemplo de servidões administrativas, podemos mencionar as de passagem de canalização de água ou esgotos; de linhas transmissoras de eletricidade e, com menção especial do autor aludido, as que recaem sobre as faixas marginais das águas públicas internas – rios e lagos -, denominadas “terrenos reservados”, como consta do Código de Águas, artigos 11,12 e 14. Podemos acrescentar mais a servidão “non aedificand”, imposta pelo Poder Público Municipal, por ocasião da aprovação de projetos de construção urbana. Há quem entenda não se tratar de servidão, mas apenas de restrição ou limitação ao direito de construir. Seu objetivo é impedir a edificação em determinada faixa de terreno a bem do interesse público, não se confundindo com o recuo obrigatório determinado pelo Código de Obras.
É inegável, como se vê, que a servidão, seja convencional, administrativa ou resultante de ação de usucapião, limita, realmente, o direito de propriedade do dono do prédio serviente, que fica, assim, impedido de extrair dele tudo o que pode oferecer. Esse detalhe foi aqui lembrado porque será útil à nossa exposição.
Quando, pois, o proprietário rural, unilateralmente, institui servidão florestal em área de seu imóvel, ele renuncia, temporária ou permanentemente, ao seu próprio direito de usufruir integralmente dessa área. Em palavras mais claras, ele abre mão voluntariamente do direito de supressão ou exploração da vegetação nativa gravada, obrigando-se, conseqüentemente, a mantê-la. A despeito, entretanto, desse ponto de contato com a servidão tradicional, nota-se, na florestal, um aspecto que a aproxima da administrativa. Não existe um imóvel dominante e outro serviente distinto. Não há contrato bilateral. O prédio serviente é o mesmo que domina. A pessoa servida é a própria dona do imóvel, mesmo que, indiretamente, seja beneficiada a coletividade.
Assim sendo, se levarmos em conta o que dizem os mestres, essa figura jurídica não se caracterizaria bem como servidão, mas sim como renúncia parcial ao direito de propriedade, ou, melhor dizendo, restrição ou limitação auto-imposta ao direito de usufruir, ou, ainda, obrigação assumida por vontade própria, com apoio em lei, para obter determinada compensação. A despeito, entretanto, de tais desencontros, não vale a pena alongar a discussão, uma vez que o importante não é o nome que se dá ao ato, mas sim o seu conteúdo, a intenção da lei em ampará-lo e a vontade de quem o pratica.
Concluídos tais comentários, verifica-se que, da leitura dos dispositivos reproduzidos ou mencionados, se estabeleceu uma ligação entre o Código Florestal e o Registro Imobiliário, em virtude da instituição da reserva legal, da servidão florestal e da averbação de ambas na matrícula do imóvel gravado, cabendo ao registrador a observância das seguintes regras:
a) a reserva legal poderá ser instituída em regime de condomínio, nos termos do disposto no § 11 do artigo 16, ou compensada por outra área, obedecidos os critérios estabelecidos no inciso II do artigo 16 e no artigo 44, em ambos os casos com aprovação do órgão competente;
b) não existe prazo para a realização da averbação determinada;
c) a localização da Reserva Legal deverá ser aprovada pelo órgão estadual competente, que é o atrás referido, ou municipal, se existir convênio;
d) o ato registral deverá ser praticado à vista de requerimento do interessado, do qual conste a descrição da área que constitui a reserva legal, acompanhado da respectiva planta;
e) a averbação poderá, também, ser determinada judicialmente, a pedido do Ministério Público, ou de outro órgão público, quando houver questionamento em juízo, ou razões específicas para a providência;
f) se o imóvel, no seu todo, estiver registrado ou matriculado em mais de uma circunscrição, a averbação será feita em todas elas;
g) no caso de desmembramento, loteamento ou retificação de registro, a reserva legal constará obrigatoriamente do memorial descritivo e da respectiva planta, sendo vedada a alteração de sua destinação, e dependendo, eventual modificação de sua localização, da prévia aprova
