Em 24/06/2016

Arisp entrevista com Luis Orlando Rotelli Rezende, gerente nacional do projeto SINTER

Arisp entrevista gerente nacional do projeto Sinter, Luis Orlando Rotelli Rezende é auditor da Receita Federal do Brasil

O Sinter é um cadastro como apregoado ou é um novo sistema de registro?

Registro e cadastro são atividades completamente distintas, geridas por atores distintos. Não há como confundi-los. O cadastro versa sobre a localização dos imóveis, seu polígono de contorno e suas características físicas, econômicas e fiscais. É atribuição de governo.

O registro diz quem são os titulares de direitos reais de cada imóvel, os ônus que recaem sobre ele e as restrições. É atribuição privativa de oficiais de registro de imóveis, a quem o Estado delegou essa função.

O Sinter é um integrador de cadastros. E é interessante situar o contexto em que ele surge.

A maioria dos países desenvolvidos tem sistemas de gestão territorial regulados por lei federal e controlados pelo poder central. No Brasil, além da enorme extensão territorial, um desafio de grande porte para um cadastro, não temos uma lei geral de cadastros. E para complicar um pouco mais, as competências de cadastro não estão claramente delimitadas entre os órgãos de governo. Temos nos diversos órgãos da União mais de 20 cadastros sobre imóveis rurais em funcionamento, que não se comunicam entre si. Na área urbana, são 5.561 municípios, cada um com seu cadastro, sem padronização e sem interoperabilidade. O fenômeno se repete na área de patrimônio público: as competências estão dividas entre INCRA, Ibama, SPU, Ministério da Defesa, IPHAN, Funai e os Institutos de Terras Estaduais.

É nesse cipoal que entra o Sinter, mantendo as competências de cada ente público nas três esferas, que continuam a gerir suas informações com autonomia, mas integrando as visões em um único mapa parcelário, um mapa contínuo de todo o território, sob o mesmo padrão geodésico. Para organizar isso, o primeiro passo é criar um identificador cadastral unívoco em âmbito nacional. Será um código alfanumérico simples. Uma espécie de CPF do imóvel. E o passo seguinte é fornecer infraestrutura para dar apoio ao cadastro em pequenos municípios.

Do lado do RI, naturalmente vocês terão que criar também, por necessidade intrínseca ao próprio registro eletrônico, um código registral unívoco em âmbito nacional, que provavelmente será feito combinando o Código Nacional da Serventia (CNS) com o número de ordem da matrícula do imóvel, que é controlado com autonomia por cada cartório.

Surgiram algumas dúvidas acerca da extensão do Decreto Sinter (Decreto nº 8.764, de 10 de maio de 2016) e até mesmo certo sentimento de invasão de atribuições. Na opinião do senhor, tais dúvidas são fundadas? Há risco de invasão de atribuições?

Nenhum risco, não da nossa parte. Em hipótese alguma o Sinter pretende ser registro ou unificar registros.

Por que haveríamos de querer invadir atribuições de uma área que requer anos ou décadas de prática e de formação jurídica especializada, que tem capilaridade para atender 5.561 municípios, para gerir e armazenar os dados? Qual o sentido de gerir toda essa complexidade, quando podemos ter gratuitamente as informações que nos interessam para gestão pública já interpretadas, estruturadas e enviadas para nós eletronicamente?

Esse temor não tem o menor fundamento. O nosso desafio em organizar os cadastros já é grande o suficiente. Matematicamente e administrativamente não seria lógico agregar mais complexidade quando as coisas podem ser mais simples e funcionais.

Se nossa intenção fosse esta, agiríamos na sombra, pelas costas, com conchavos, praticando política obscura, atuando no congresso, lançando normas para prejudicá-los. Mas não, estamos atuando desde o primeiro dia às claras, à luz do dia, falando a verdade o tempo todo, expondo nossos objetivos com total transparência, propondo parceria, chamando para reuniões, seminários, workshops, grupos de trabalho. Um exercício permanente de ouvi-los e tratá-los como parceiros em todas as etapas. Convidamos pessoalmente até mesmo aqueles mais refratários a participarem e exporem seu ponto de vista nas reuniões. Não tomamos nenhuma decisão unilateral embora tivéssemos o poder para isso. Todos os que participaram dos GTs são prova do ambiente de confiança e parceria que perseguimos desde a primeira hora. Para que daríamos esta volta toda se nossa intenção fosse invadir atribuições de vocês?

Mas a guarda dos dados, que são confiados constitucionalmente aos registradores será preservada?

Essa visão ligada à guarda de livros os apequenam na realidade. Vocês são muito mais do que guardiões constitucionais dos dados registrais: são os únicos que podem gerir esses dados. Somente vocês podem criar novos registros ou alterar a situação jurídica de um imóvel. Somente vocês podem interpretar oficialmente esses registros e dizer quem são os titulares de direitos reais sobre os imóveis. E somente vocês podem dar publicidade.

Fornecer informações resumidas e interpretadas para uso e consumo exclusivo do Poder Público em nada afeta essas atribuições. Pelo contrário, os reconhece como guardiões, gestores e intérpretes oficiais destes dados. E os reconhece como os únicos que podem dar publicidade a estes dados.

Enxergamos vocês como agentes de Estado, que têm uma função pública, são concursados. Estamos convidando-os a integrar o combate aos crimes contra a ordem tributária, o combate à corrupção, à lavagem de dinheiro e ao crime organizado. E nossa atitude em convidá-los desde o início para a construção conjunta do projeto revela mais do que intenções, mais do que palavras soltas ao vento, revela a nossa prática de forma transparente e consistente.

A justificativa para a edição do Decreto é a regulamentação do artigo 41 da Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009. Qual é a função do Sinter e qual o papel da Receita Federal no sistema além de sua administração?

Na realidade a justificativa para o edição do Decreto é criar o sistema de gestão territorial. O acesso previsto no art. 41 é um corolário necessário para que o sistema cumpra seus objetivos de forma eficiente.

Vou dar 3 bons motivos, entre dezenas, de por que necessitamos de um sistema de gestão territorial. E por qual motivo, além da informação da existência física de todos os imóveis (o mapa completo do território), sua área real e sua localização, também precisamos de informações jurídicas dos registros para nosso consumo interno no Poder Executivo.

Em primeiro lugar, somente na União temos créditos tributários líquidos e certos, inscritos em dívida ativa, da ordem de 1 trilhão e seiscentos bilhões de reais, com uma taxa de recuperação de apenas 1%. Porque isso acontece? Porque está sem lastro. Para descobrirmos o patrimônio de um único contribuinte, no sistema atual teríamos que mandar ofícios para milhares de cartórios em todo o país, pois um cidadão pode ter imóvel em qualquer parte do país e não apenas onde ele mora. E pode estar em nome de terceiros relacionados ou não. Os processos de execução demoram em média 14 anos para chegar ao final. Quando chegam ao final, a empresa já não existe ou seus sócios já se desfizeram do patrimônio ou ocultaram em nome de terceiros. No Poder Judiciário, 1/3 dos processos são de execução fiscal. São mais de 30 milhões de processos entulhando o judiciário. Então é questão de Estado.

Segundo, o padrão de entesouramento principal do brasileiro ainda são os imóveis. Este é o destino preferencial do patrimônio normal de um cidadão e também onde está uma grande parte do destino da corrupção, da sonegação fiscal, do crime organizado, do tráfico de drogas e da conseqüente lavagem de dinheiro. Mesmo um grande volume que sai do país, acaba voltando em lavagem de dinheiro com imóveis. Como vamos conseguir exercer as nossas atribuições de Estado, como vamos saber o patrimônio oculto em nome de laranjas, sem as informações físicas e geoespaciais da totalidade dos imóveis e sem saber quem são os proprietários e os possuidores destes? Sem o contraste do mundo jurídico com o mundo real, não é possível obter essas informações.

Terceiro, para termos uma ferramenta multifinalitária de gestão pública. Em lugar de incontáveis cadastros redundantes que não se comunicam (cada um com um centro de custos, departamentos, desenvolvimento e produção separados), teremos todos os Ministérios olhando para o mesmo mapa e criando suas camadas de dados espaciais autônomas. Imagine o quanto isso economizará em recursos públicos. O SINTER não vai aumentar despesas, ele vai de fato diminuir despesas, eliminar burocracia e tornar muito mais eficiente a Administração Pública. E vai fornecer infraestrutura em nuvem para possibilitar que os pequenos municípios criem seus próprios cadastros urbanos, integrados já ao SINTER desde o princípio. Lembre-se que o SINTER não administra cadastro, ele integra. É diferente. Nem no cadastro estamos invadindo atribuições de ninguém.

Há quem defenda que o Decreto extrapola o artigo 41 da Lei nº 11.977/2009. Qual a sua opinião sobre isso?

O art. 41 estabelece que os serviços de registros públicos disponibilizarão ao Poder Judiciário e ao Poder Executivo federal, por meio eletrônico e sem ônus, o acesso às informações constantes de seus bancos de dados, conforme regulamento.

O Decreto regulamenta esse acesso na forma de documentos nato digitais estruturados que identifiquem a situação jurídica do imóvel, do título ou do documento registrado. É importante não confundir documento com o próprio registro ou matrícula. Documento aqui considerado é apenas uma informação resumida sobre o registro. Originalmente, em lugar de “documentos” estavam “informações”, mas a Casa Civil indagou corretamente qual era o conceito jurídico de “informações”. A palavra documento, no sentido de um conjunto de informações oficialmente prestada, que pode ser assinado digitalmente, é mais adequada.

Não interessa para nós espelhar o acervo, obter o registro em si, pois senão teríamos que tratar manualmente cada dado, especializar cada fiscal durante anos em direito registral para interpretar com fidelidade uma única matrícula de 50 páginas, para saber quem são os proprietários, quais são os ônus. Isso seria péssimo. Não queremos trabalhar mais processo a processo. Queremos trabalhar com big data. Interessa para nós é a essência da informação: quem são os titulares de direitos reais sobre cada imóvel. Ou seja, é a tradução, a interpretação, que só vocês podem fazer e só vocês podem prestar essa informação ao Poder Público.

Uma crítica que eu li foi de não especificarmos tudo no Decreto. Mas tivessem os detalhes sido exauridos no Decreto, aí seria uma norma sem possibilidade de modulação. Deixamos isso para o Manual Operacional, que é a técnica jurídica mais correta. Caso contrário engessaríamos o Decreto em campos definidos, em uma peridiocidade definida e em uma tecnologia definida. Isso seria ruim para todos e no médio prazo já se provaria inconsistente com a realidade.

Enviamos os detalhes para o Manual Operacional e colocamos vocês como cogestores na elaboração do Manual para que possamos trabalhar em harmonia, adequarmos à realidade dos diferentes níveis de informatização dos cartórios, aos protocolos de comunicação das Centrais estaduais e modular tudo a um prazo factível, para que vocês possam produzir as informações de forma a mais automática possível e com menor custo possível.

Na mesma data foi publicado o Decreto nº 8.777/2016 que instituiu a política de dados abertos do Governo Federal e gerou sérias dúvidas ao registrador brasileiro. Qual é o alcance do referido Decreto e quais as garantias de que as informações serão de uso exclusivo dos órgãos governamentais?

O Decreto 8777, de 2016, opõe-se à realidade atual de cada órgão ter seu banco de dados compartimentado e isolado.

Mas assim como a INDE é uma coleção de dados geoespaciais, a INDA – Infraestrutura Nacional de Dados Abertos – instituída pelo referido Decreto, é não mais que um repositório de dados literais que podem ser compartilhados e livremente correlacionados. Quem quiser usá-los terá que construir as ferramentas para isso.

O SINTER está um passo a frente na gestão territorial. Ele oferece uma plataforma tecnológica para que todos os órgãos do governo possam compartilhar seus dados vivos, dinâmicos, em forma de múltiplas camadas espaciais. As interações entre esses dados vivos e a sinergia que eles criarão na gestão pública, transcendem seu próprio significado. Ou seja, eles vão gerar muito mais valor para a gestão pública do que eles tem isoladamente.

Evidentemente, com base no Decreto 8777, de 2016, ninguém poderá franquear ao público os dados produzidos pelos serviços de registros públicos pois a política de dados abertos aplica-se apenas aos casos em que não há vedação legal. E há de fato pelo menos duas vedações expressas.

A primeira está inscrita no art. 1º da Lei 8.935, de 1994. Tratando-se de dados registrais, a publicidade está na natureza e nos fins da atividade notarial e registral, ou seja, na essência de suas atribuições. É sua razão de existir. Repare que o capitulo I da Lei 8935, de 1994, trata de “natureza e fins” dos serviços notariais e registrais.

Está claro que a informação do registro é pública, mas não é gratuita. Vocês recebem emolumentos pela publicidade. Ela é o seu produto e sua própria razão de existir. Está na natureza e nos fins de uma função pública que foi delegada ao exercício privado. Então essa é a primeira vedação expressa.

A segunda, mais específica do acesso aos dados registrais pelo Poder Executivo Federal, está na própria exegese do art. 41 da Lei 11.977, de 2009,  pela qual os serviços de registros públicos disponibilizarão ao Poder Judiciário e ao Poder Executivo federal, por meio eletrônico e sem ônus, o acesso às informações constantes de seus bancos de dados, conforme regulamento. Quisesse o legislador que vocês disponibilizassem os dados ao público não teria restringido o acesso expressamente ao Poder Judiciário e ao Poder Executivo federal. Está límpido e claro que o Poder Executivo está expressamente vedado por esse dispositivo a dar publicidade a estes dados.

Quero crer que os dados do SIRC referidos no anexo do Decreto 8.777, de 2016, sejam apenas dados estatísticos, consolidados, sobre nascimento, casamento e óbito, uma vez que as informações pessoais estão protegidas pelo art. 31 da Lei 12.527, de 2011, base legal para edição do Decreto 8.777, de 2016. De qualquer forma, não há qualquer menção expressa a registros de imóveis ou de títulos e documentos neste Decreto.

Que medidas poderão ser tomadas para evitar a apropriação e manipulação indevida de dados sensíveis? A publicidade permanecerá sendo exclusiva do Registro?

A Receita Federal tem uma rigorosa política de segurança e controle de acesso. O Sinter terá o mesmo mecanismo de habilitação, identificação e controle de acesso que a Receita tem para seus usuários.

Não será permitido nenhuma extração de dados registrais, nenhuma exportação. Isso já é uma definição que constará da Portaria Interministerial que regulará o ambiente operacional do SINTER. O ente público que se conveniar como usuário do SINTER, terá que usar os dados dentro do sistema.

Como julgador, por exemplo, só estou habilitado para acessar os sistemas que são essenciais ao julgamento no tributo de minha especialidade. E mesmo dentro dos sistemas que acesso, só posso acessar dados dos impugnantes dos processos que estão na minha carga. Qualquer outro acesso é considerado imotivado, pelo qual o servidor responde pessoalmente. Todo o histórico, o log de cada acesso, de quem acessou e do que acessou é registrado e guardado.

A publicidade, como já disse, é e continuará sendo exclusiva dos notários e registradores.

Como se dará o acesso às informações por meio do Sinter? O artigo 7º vincula também o Poder Judiciário?

O acesso do SINTER às informações registrais será feito por meio das Centrais de Serviços Eletrônicos Compartilhados, em harmonia com o Provimento nº 47, de 2015, do CNJ.

Já o art. 7º trata exclusivamente de organizar o lado do Poder Executivo federal neste acesso. Ele estabelece textualmente que o acesso dos órgãos e das entidades da Administração Pública federal às centrais de serviços eletrônicos compartilhados de registradores será operado exclusivamente por meio de interface do Sinter.

Se não fizéssemos isso, cada órgão iria demandar o acesso de uma maneira. E não há dúvida que fariam isso, pois cada um iria querer exercer seu poder. E daí vocês teriam que criar protocolos de comunicação diferentes, criar XMLs diferentes para cada órgão, prestar informações diferentes para cada um. E isso seria muito ruim, elevaria os custos de vocês.

Este artigo 7º surgiu no GT Normas como demanda dos registradores, para desburocratizar e reduzir custos dos cartórios na prestação de informações. INCRA, PGFN, SPU, RFB, qualquer órgão do Poder Executivo federal que desejar informações, vai ter que primeiro consultar no SINTER e, se não lá não encontrar, terá que pedir via SINTER, no padrão que nós estabelecermos conjuntamente com vocês no Manual Operacional.

Esse artigo em nenhuma hipótese vincula o Poder Judiciário, que usará canais próprios na conexão com as Centrais ou com cada cartório individualmente, no caso de correição.

Outra crítica recorrente é que, com o Sinter, houve usurpação de competência (do Executivo com relação ao Judiciário). Qual a opinião da Receita sobre isso? O CNJ participou e teve conhecimento do projeto em suas diversas fases?

Procuramos nos cercar de garantias que isso não ocorresse. Todas as reuniões do GT Normas não só tiveram participação de registradores e juízes auxiliares do CNJ, como praticamente todas foram feitas dentro das dependências do CNJ.

Em todas as etapas consultamos o CNJ. Dias antes da publicação do Decreto, o Secretário da Receita reuniu-se pessoalmente com a Ministra Nancy.

Se alguma dúvida havia em relação à minuta anterior, que regulamentava também o registro eletrônico, essa dúvida se dissipou no Decreto atual, que regulamenta tão somente o acesso do Poder Executivo Federal previsto no art. 41. Está claro que isso é uma atribuição privativa da Presidência da República, conforme inciso IV do art. 84 da Constituição Federal.

Observamos no artigo 6º, §1º, que o comitê temático relacionado às informações registrais será integrado por representantes dos registradores indicados pelo CNJ. Tal participação se dará a que título? Terá caráter paritário? Como se darão as decisões do referido comitê temático?

O Secretário da Receita já se posicionou sobre isso na reunião com o IRIB e IRTDPJ, no sentido de que todas as decisões do comitê serão consensuais. Ou seja, iremos buscar o consenso até a última forma. Ainda não temos uma definição de quantos representantes haverão em cada comitê.

Como as informações registrais serão enviadas para o Sinter? Trata-se de apropriação de informações?

Será via Centrais, por web service. E estamos pensando em dois modelos simultâneos:

Um modelo para análises massivas com dados simplificados, em que o SINTER receberá os dados pelas Centrais Estaduais de Serviços Eletrônicos Compartilhados; e outro, para processos de trabalho específicos, em que seremos meros clientes das Centrais. Por exemplo, uma visualização de matrícula para propositura de uma ação cautelar de penhora do imóvel. Neste último caso, o SINTER não vai armazenar PDFs de matrícula, o dado não sai das Centrais de Registradores. Trata-se ap
enas de uma consulta às Centrais, como outra qualquer.

Não entendo que no primeiro caso se trate de apropriação de informações. Primeiro que são apenas informações e bastante resumidas e não o próprio registro. Segundo, ao registrador é confiado a guarda e a gestão dos registros, mas eles pertencem ao Estado Brasileiro, não são propriedade do registrador. Se pertencessem, ele poderia dispor livremente sobre eles, vendê-los aos bancos ou a uma multinacional, ou deixar de herança para seus filhos. No caso de transferência para outra serventia, não precisaria deixar os livros ao oficial de registro que assumisse em seu lugar.

Haveria apropriação sim, mas pelo registrador, se o Estado não pudesse acessar essas informações. Uma vez que serão informações resumidas, usadas exclusivamente para consumo interno no Poder Executivo federal, sem publicidade alguma, não há que se falar em apropriação.

Atualmente já enviamos a Declaração de Operações Imobiliárias. Esta será mantida?

A DOI será extinta inexoravelmente com a entrada em produção do módulo do SINTER que cuidará do acesso às informações registrais.

Como será feito o tratamento de dados e informações que interessam ao Governo Federal ou ao Banco Central do Brasil e que não são requisitos do registro ou que não constam nos arquivos da unidade registral?

O que imaginamos neste caso é processar estatisticamente os dados existentes ou receber os dados já consolidados, de forma a oferecer ao Banco Central informações úteis, que atendam suas necessidades. Os cartórios dispõe de informações apropriadas para cumprir esse dispositivo. Eventualmente se identificarmos a necessidade de um dado que não está entre os requisitos de registros no âmbito do comitê temático avaliaremos o custo/benefício de obter essa informação e o ato normativo que poderá demandar esta obrigação no interesse de ambas as partes.

A Receita Federal afirma que o Sinter beneficiará também a classe registral. Quais serão os benefícios a médio e longo prazo?

Há três grandes benefícios do SINTER à classe registral a curto, médio e longo prazo:

1. O mais imediato e mais óbvio é a redução drástica com o custo de prestação de informações ao Poder Público.
2. A visualização gráfica dos polígonos das parcelas dos imóveis urbanos e rurais com ferramentas de medição de área, de distâncias, de ângulos, que possibilitarão maior segurança jurídica para os registradores. Isso significa que o registrador não mais terá uma visão individualizada ou fragmentada do imóvel, cujo polígono de contorno estará perfeitamente delineado em uma carta cadastral sobre uma base de imagens georreferenciadas.
3. Com o estabelecimento deste acesso eficiente aos dados registrais por meio do SINTER, a tendência natural da Receita e demais órgãos de investigação e controle do Poder Público será atuar no sentido da formalização do mercado imobiliário pelo registro, usando para isso a força de seus mecanismos institucionais e também atuando no congresso no sentido de criar normas para o combate à lavagem de dinheiro, seja aprimorando a lei para não permitir que múltiplos contratos de cessões e transferências de direitos passem ao largo do registro, quebrando a cadeia dominial, seja criando mecanismos que tornem muito arriscado o registro por valor inferior ao da transação real.

Este é o sentido real da parceria. É por essa razão que os serviços notariais, mesmo sem qualquer obrigação estabelecida no Decreto, estão dispostos a se integrar espontaneamente ao SINTER, por meio da Censec. Estamos em tratativas com o Colégio Notarial do Brasil para estabelecer essa parceria e recentemente fomos convidados pelo CNB para um seminário hispano brasileiro em São Paulo que tratou exclusivamente do papel nos notários no combate à lavagem de dinheiro.

As informações em documento nato digital se referem apenas aos atos registrais atuais ou abarcarão também o acervo pretérito dos cartórios?

Imaginamos um acesso em que tenhamos de forma bastante minimalista, simplificada, a fotografia da situação jurídica de todos os imóveis matriculados. Na prática, quem são os titulares de direito (Nome e CPF), o Código Nacional da Matrícula do Imóvel (CNS + matrícula), designação cadastral, se houver, como o Código do INCRA ou nº Inscrição do Imóvel na Prefeitura, endereço do imóvel, que são dados importantes para cruzamento com os cadastros municipais, e se o imóvel tem algum ônus. E a medida que forem acontecendo atos registrais novos, essa informação será atualizada.

Qualquer detalhe a mais que um servidor público federal necessitar, o SINTER remeterá diretamente para consulta no portal das Centrais e, caso a informação ainda não conste das Centrais, será requisitada sua disponibilização via ofício eletrônico.

Fixaremos um prazo exeqüível no âmbito do Comitê Temático, consensualmente, para essa primeira carga.

É importante salientar porque precisamos informações resumidas do estoque e não apenas do fluxo. Isto está sediado na necessidade de mudança de nossos processos de trabalho.

Hoje o fiscal trabalha contribuintes individualmente, ou grupos de contribuintes selecionados para fiscalização. É como olhar uma gota d’ água na beira de um rio. Enquanto o fiscal analisa uma gota de água no microscópio, um rio inteiro de sonegação, de corrupção e de lavagem de dinheiro passa. Queremos ferramentas para olhar o rio como um todo e não para analisar apenas uma pequeníssima amostra deste rio. Desde o início, em 2013, temos deixado claro esta visão em todas as reuniões com os registradores.

Como já expliquei anteriormente, a lógica conspira no sentido do fortalecimento dos registradores. Não é uma questão da atuação de um indíviduo ou outro. Atendendo as necessidades do Poder Público com eficiência, as ameaças às suas atribuições com certeza não virão do setor público.

Qual o futuro do sistema?

O futuro do SINTER está na integração acelerada com os municípios. Se formos esperar os municípios criarem seus cadastros naturalmente, esse processo demorará no mínimo 30 anos. Temos estratégias para diminuir esse interregno fornecendo infraestrutura em nuvem para os pequenos municípios, estabelecendo um padrão único de convênio com a Receita e usando o poder da Receita de impor obrigações acessórias para os contribuintes fornecerem informações cadastrais e geospaciais de seus imóveis, usando as ferramentas de crowdsourcing que iremos disponibilizar. Podemos ter em apenas um ano grande parte do território nacional mapeado, ainda que em um nível de resolução e confiabilidade baixo, mas que será progressivamente melhorado, a medida que entrem mais dados georreferenciados dos imóveis rurais e as prefeituras realizem vôos de aerofotogrametria e perfilamento a laser.

Fonte: Iregistradores

Em 23.6.2016

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