Em 20/01/2021

Do Cadastro Ambiental Rural como corolário da função social do imóvel rural

Artigo de autoria de Marcelo da Silva Borges Brandão e Alexis Mendonça Cavichini Teixeira de Siqueira, publicado na coluna "Migalhas Notariais e Registrais" do site Migalhas.

Introdução               

Imóveis rurais recebem diferentes conceituações a depender da ótica adotada. Para alguns doutrinadores civilistas, como JOÃO FRANZEM DE LIMA (p.230, vol.1), "os prédios podem ser rurais ou rústicos e urbanos, conforme sua situação seja dentro ou fora dos limites das cidades, vilas ou povoações." Corrobora com este entendimento, JOÃO BOSCO MEDEIROS DE SOUZA (1985, p. 27), ao dispor em sua doutrina que a distinção "é oriunda do direito civil e é encontradiça na maioria dos ordenamentos jurídicos, atendendo à natureza própria dos bens". Percebe-se da leitura dos conceitos destes autores, que, em suas concepções, o critério de diferenciação dos imóveis urbanos e rurais se daria pelo critério da localização. Os que se situariam nos perímetros urbanos seriam considerados urbanos, os nas zonas rurais seriam imóveis rurais.

No entanto, a doutrina especialista do direito agrário refuta esta tese e extrai a distinção e o conceito de imóvel rural do texto do artigo 4º, I, da lei 4.504/64 (Estatuto da Terra), para tratar como critério de distinção o da destinação do imóvel.

Reza o artigo 4º, I da lei 4504/64:  

Art. 4º "Para os efeitos desta lei, definem-se:

 I- "Imóvel rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada."

Partem do conceito legal do artigo 4°, I, do Estatuto da Terra, para se entender que o conceito de imóvel rural também está ligado ao conceito de uma unidade de exploração econômica. Para este ramo do direito, independente do número de possuidores ou proprietários, considera-se como um único imóvel aquela extensão de terras que tenha a mesma destinação.

A doutrina de Oswaldo Opitz e Silvia Opitz nos ensina que não é a situação do imóvel que qualifica o prédio em rústico ou urbano, mas a finalidade natural que decorre de seu aproveitamento; portanto, prédio urbano é toda a edificação para a moradia de seu proprietário, e prédio rústico todo aquele edifício que é construído e destinado para as coisas rústicas, tais como todas as propriedades rurais com as suas benfeitorias e todos os edifícios destinados para recolhimento de gados, reclusão de feras e depósitos de frutos, sejam construídos nas cidades e vilas, ou no campo.

Ao analisar o conceito de área contínua à ser extraída da lei, esses mesmos renomados autores gaúchos nos ensinam que há de ser entendido como aquele terreno destinado a uso rústico na agricultura, devendo haver continuidade na utilidade do imóvel, embora haja interrupção por acidente, por força maior, por lei da natureza ou por fato do homem. Nesses casos, há unidade econômica na exploração do prédio rústico. A vantagem é econômica e não física, como aparenta a expressão legal. Se a propriedade é dividida em duas partes por uma estrada ou por um rio, embora não haja continuidade no espaço, há continuidade econômica, desde que seja explorada convenientemente por seu proprietário. É o proveito, a produtividade, a utilidade que se exige da continuidade da área que constitui o imóvel rural.

Nesse diapasão, independente do numero de proprietários ou possuidores, para o direito agrário, considera-se como um único imóvel aquela área contínua com a mesma exploração econômica rural, independente de sua localização e independente de sofrer seccionamentos decorrentes de eventos da natureza ou por força do homem.

Já para o Direito Registral Imobiliário, ocorre uma nova transformação conceitual para se adequar as normas e princípios registrais imobiliários. O imóvel rural é aquele que, independente de sua localização, é individualizado em uma única matrícula imobiliária, cuja destinação seja exploração extrativa, agrícola, pecuária ou agroindustrial, independente de sua localização. Tal conceito se dá em decorrência do Princípio da Unitariedade da Matrícula, um dos princípios que regem o Direito Imobiliário Registral e que determina que, para cada matrícula, só pode haver a descrição de um único imóvel individualizado, singularizado.

Assim, para esse ramo do direito, havendo seccionamento de um imóvel rural, seja por Desmembramento (respeitando a fração mínima para parcelamento), seja por existir uma via pública oficial ou correntes de águas navegáveis que cortem o imóvel, cada área fracionada corresponderá a um imóvel que se espelhará em uma nova matrícula.

Da função social do imóvel rural

A concepção da função social do imóvel rural no direito brasileiro não é recente. Ao tempo da chamada Lei de Sesmarias de 1375, já se exigia que aquele a quem era concedida a posse rural, era obrigado a cultivar a terra, sob pena de ter que devolvê-la ao patrimônio da Ordem de Cristo, que era administrado por Portugal.

Já nas leis Manoelinas dos anos de 1511 e 1512, existia a previsão nas suas regras de um prazo de fiscalização pelo Reino de cinco anos após a concessão da posse do imóvel para verificação se estaria sendo explorada ou não. Previa ainda que, se passado o prazo estipulado para o sesmeiro sem que ele desse destinação, este não só teria que devolver como também perderia a chance de receber qualquer outra posse. Outra previsão interessante desta norma foi a de que se a outorga da terra em sesmaria pudesse prejudicar o bem comum, esta não deveria ser dada. As Filipinas, de 1603, por sua vez, repetiram as mesmas regras das Manoelinas.

Percebe-se assim, que a preocupação com a destinação econômica do bem e da realização de um bem estar social já existia no nosso ordenamento no tempo colonial.

Conforme nos ensina, BENEDITO FERREIRA MARQUES e CARLA REGINA SILVA MARQUES (2017, p.37), "a preocupação com ecologia, com o uso do solo e as técnicas agrícolas, já observadas nas Ordenações Filipinas e Manoelinas, foram implementadas no Brasil através das sesmarias."

A ideia de função social ganhou status constitucional à partir da Constituição Brasileira de 1934, ao falar em bem estar social. Depois, voltou à ser ressaltada nas Cartas seguintes, sendo definitivamente incorporado o termo 'função social' ao nosso ordenamento jurídico através do Estatuto da Terra.

O Estatuto da Terra conceituou a função social no seu texto legal da seguinte forma:

Art. 2º- É assegurado a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista na lei.

§ 1º- A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:

a) Favorece o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

b) Mantém níveis satisfatórios de produtividade;

c) Assegura a conservação dos recursos naturais;

d) Observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuam e cultivam.

Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, manteve-se a expressão "função social", acrescentando a preocupação com a preservação do meio ambiente.

Reza o artigo 186 da CRFB:

"Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."

Percebe-se da leitura desta norma constitucional que o legislador constituinte ao tratar dos requisitos, trouxe conceitos genéricos que poderiam dificultar a sua interpretação.

Assim, coube ao legislador ordinário ao tratar da reforma agrária na Lei 8629/93, em seu artigo 9º, detalhar os requisitos elencados nos incisos do artigo 186 da Carta Magna.

Assim, dispôs o legislador nos parágrafos do citado artigo que: a) considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, explicitados nos parágrafos primeiro a sétimo da lei 8629/93; b) adequada a utilização dos recursos naturais disponíveis quando a exploração se faz respeitando a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade; c) considera-se preservação do meio ambiente a manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e da qualidade de vida das comunidades vizinhas; d) a observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parcerias rurais; e) por fim, a exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais do imóvel.

Neste presente artigo, o objetivo é tratarmos da função social no seu aspecto ambiental, como faremos a seguir.

Do Cadastro Ambiental Rural

Como foi exposto aqui no decorrer desse artigo, o proprietário de um imóvel rural deve utilizar os recursos naturais disponíveis e preservar o meio ambiente para o legítimo exercício do direito de propriedade.

Impende destacar aqui que o proprietário do imóvel rural deve respeitar a área de reserva legal, área de preservação permanente, área de uso restrito e a área de vegetação nativa que são essenciais para um meio ambiente equilibrado e saudável. Todas essas questões ambientais, ao mesmo tempo que possuem natureza jurídica de limitações administrativas, também são consideradas obrigações 'propter rem' aos proprietários.

O legislador ordinário, ao estatuir o Novo Código Florestal através da lei 12651/12, estabeleceu normas gerais sobre a proteção ao meio ambiente, proteção de vegetação, áreas de preservação permanente, formas de controle e prevenção de incêndios florestais, trazendo conceitos legais de todas as limitações ambientais.

Até o advento do novo Código Florestal, a doutrina do direito agrário fazia severas críticas à respeito de uma eventual ineficiência por partes dos órgãos de controle à respeito das inobservâncias no que tange à função social no seu aspecto ambiental. Ao realizarem essas críticas, trouxeram como sugestão a criação de Ouvidorias em seus diversos segmentos de fiscalização, enaltecendo a Ouvidoria no Serviço Florestal Brasileiro, instituído pela Lei 11284/06. Segundo Benedito Ferreira Marques e Carla Regina Silva Marques, "a ouvidoria tem atribuições claramente definidas no artigo 63, mas a sua importância no contexto fiscalizatório é tão eloquente que a figura do ouvidor, além de ter acesso a todos os assuntos relacionados com o seu mister, não deverá ter subordinação hierárquica, exercendo suas atribuições sem acumulação com outras funções, e somente perderá o mandato em caso de renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou condenação em processo administrativo disciplinar".

Com o advento do Novo Código Florestal, foi criado um cadastro administrativo como repositório único de todas as limitações ambientais que devem recair sobre um imóvel rural. Está regulamentado nos artigos 29 e 30.

Devem estar inseridas todas as informações referentes à Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, áreas de florestas e remanescentes de vegetação nativa e áreas de uso restrito.

Foi criado no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (SINIMA), com o objetivo de buscar um maior controle e fiscalização sobre o respeito às limitações ambientais que recaem sobre os imóveis através de um sistema de tecnologia avançada, com mapeamento em todo o território nacional das áreas rurais através do sistema de georreferenciamento.

Seu registro se dá de forma eletrônica junto ao sistema de registros eletrônicos chamado SISCAR.

Sua implantação, de forma efetiva, se deu no dia 06 de junho de 2014, data em que se tornou obrigatório com o surgimento da Instrução Normativa nº 02 do Ministério do Meio Ambiente, que trata da criação e da parte procedimental da implantação do sistema, além de outras diretrizes.

Por força do artigo 18, § 4º da lei 12.651/2012, o que é obrigatório é o registro eletrônico junto ao SISCAR; a averbação do CAR na matrícula do imóvel é facultativa.

È importante ressaltar aqui que não obstante ser facultativa a averbação, caso o proprietário queira averbar, será necessário constar todo o teor do cadastro contendo a reserva legal e, não só uma simples menção a respeito do seu registro eletrônico no SISCAR Isso porque o fundamento para a realização desta averbação é o artigo 167, II, alínea 22 da lei 6.015/73, que trata justamente da averbação da reserva legal.

Outra questão interessante diz respeito ao que está disposto expressamente no artigo 30 do Novo Código Florestal. Segundo o disposto neste artigo, já existindo a reserva legal averbada na matrícula (com fundamento no artigo 167, II da lei 6.015/73), não será necessário constar a reserva legal no Cadastro Ambiental Rural. O que se deve extrair desse dispositivo é que, se anteriormente à criação do CAR o proprietário já tivesse realizado a averbação junto à matrícula do seu imóvel, já teria se dado a publicidade necessária e suficiente, o que tornaria despiciendo a sua reprodução no CAR. Nesses casos, continua sendo obrigatório o registro eletrônico do CAR no sistema; apenas, não seria necessário conter a reserva legal nele.

No que tange à facultatividade da averbação na matrícula, a doutrina do direito registral imobiliária entende desacertada esta previsão legal. Segundo Luiz Guilherme Loureiro, "o artigo 18 da lei 12651, de 2012, ao prever exceção ao princípio da obrigatoriedade da inscrição de situações jurídicas de transcendência real no RI, impõe grave obstáculo à cognoscibilidade geral de uma importante limitação administrativa ao direito de propriedade, que pode implicar responsabilidade administrativa, penal e civil (artigo 17, § 4º), além de prejuízos de elevado valor econômico ao adquirente (proprietário) ou usufrutuário, superficiário ou arrendador (titulares da posse direta) do imóvel rural." Em tempos de busca de dinamismo nos tráfegos jurídicos, de regras buscando evitar assimetria de informações à respeito dos imóveis, ante ao previsto no artigo 54, parágrafo único da lei 13097/2015 no qual dispõe que não poderão ser opostas ao adquirente de boa-fé situações jurídicas não constantes na matrícula, nos parece, realmente, que não acertou o legislador ao prever a facultatividade da averbação.

Outra questão importante à ser tratada aqui diz respeito ao conceito de imóvel rural adotado para o fim de criação do cadastro. Utiliza-se o conceito de imóvel rural do artigo 4º, I da lei 4504/64, para entender que o cadastro deve ser feito sobre a área contínua em que haja uma unidade de exploração econômica do mesmo proprietário, independente do número de matrículas existentes. Assim, os imóveis contíguos do mesmo proprietário e que tenham a mesma destinação econômica formarão um único Cadastro Ambiental Rural.

Tal situação está prevista no artigo 32 da Instrução Normativa nº 02 de 2014 do Ministério do Meio Ambiente, com a seguinte redação: "Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais, que dispõem de mais de uma propriedade ou posse em área contínua, deverão efetuar uma única inscrição para esses imóveis".

Para aqueles proprietários que não possuam reserva legal ou que possuam, mas não atendam aos percentuais mínimos previstos na lei 12.651/2012, a instrução normativa citada, em seu artigo 26, traz a possibilidade desses proprietários solicitarem a utilização, isolada ou conjuntamente, dos seguintes mecanismos: a) cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do percentual da reserva legal; b) instituição de regime de reserva legal em condomínio ou coletiva entre propriedades rurais; c) recomposição; d) regeneração natural da vegetação; e) ou compensação da reserva legal.

A comprovação da inscrição do Cadastro Ambiental Rural é realizada através de recibo, conforme o disposto no artigo 41 da Instrução Normativa nº 02 do Ministério do Meio Ambiente, e é obrigatória a apresentação junto à Serventia Registral Imobiliária para quaisquer atos de alienação do imóvel.

Considerações finais

Este artigo tratou do Cadastro Ambiental Rural como repositório administrativo obrigatório ao proprietário de imóvel rural em que deve conter todas as limitações ambientais que incidam sobre a propriedade. Para a melhor compreensão do tema, introduzimos tratando das diferentes conceituações a respeito do que é o imóvel rural sob o aspecto privatista, para depois fazermos breves considerações a respeito da função social do imóvel rural.

Cumpre destacar aqui, ainda, que a não observância da obrigatoriedade de se realizar o registro eletrônico do CAR junto ao SISCAR, pode trazer severas consequências jurídicas, com perdas de benesses previstas em lei, tais como: a) Possibilidade de regularização das Áreas de Proteção Permanente (APP) e/ou Reserva Legal e vegetação natural suprimida ou alterada até 22/07/2008 no imóvel rural, sem autuação por infração administrativa ou crime ambiental (art. 59, § 2°/c/c § 4º, lei 12651/12); b) Obtenção de crédito agrícola, em todas as suas modalidades, com taxas de juros menores, bem como limites e prazos maiores que o praticado no mercado (art.41, inciso II, alínea 'a', lei 12651/12); c) Contratação do seguro agrícola em condições melhores que as praticadas no mercado (art.41, inciso II, alínea 'b', lei 12651/12); d) Dedução das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito da base de cálculo do Imposto Territorial Rural, gerando créditos tributários (art.41, inciso II, alínea 'c', lei 12651/12); e) Linhas de financiamento para atender iniciativas de preservação voluntária de vegetação nativa, proteção de espécies da flora nativa ameaçadas de extinção, manejo florestal e agroflorestal sustentável realizados na propriedade ou posse rural, ou recuperação de áreas degradadas (art. 41, inciso II, alínea 'e' da lei 12.651/12); g) Isenção de impostos para os principais insumos e equipamentos, tais como: fio de arame, postes de madeira tratada, bombas d'água, trado de perfuração do solo, dentre outros utilizados para os processos de recuperação e manutenção das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito (art. 41, inciso II, alínea 'f' da lei 12.651/12); h) Suspensão de sanções em função de infrações administrativas por supressão irregular de vegetação em áreas de APP, Reserva Legal e de uso restrito, cometidas até 22/07/2008 (art. 14, § 2° da  lei 12651/12).

Indo mais além, o não cumprimento das regras ambientais incidentes, gera o descumprimento da função social e, consequentemente, pode ensejar a desapropriação para fins de reforma agrária, conforme previsão do artigo 2º da lei 8.629/93.

Segundo Nota Técnica Conjunta INCRA/DT/DO/PFE nº 01/2016, o entendimento do INCRA é que, mesmo existindo fisicamente a área de reserva legal no imóvel rural, mas esta não esteja averbada na matrícula ou inserida no CAR, será considerada como área aproveitada, porém, não utilizada. Assim, a área de reserva legal é desconsiderada para efeito de cálculo do GUT (grau de utilização da terra) e, consequentemente, classificada como improdutiva, podendo ser a propriedade desapropriada para fins de interesse social baseada na reforma agrária.

Assim, percebe-se a correlação do Cadastro Ambiental Rural com o princípio da função social da propriedade rural e as sérias consequências jurídicas que podem ocorrer em caso de sua não realização.

Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

CENEVIVA, Walter. LEI DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES COMENTADA. São Paulo. Saraiva, 2010.

FOLLE, Francis Perondi. GEORREFERENCIAMENTO DE IMÓVEL RURAL. São Paulo. Quartier Latin, 2010.

LOUREIRO, Luiz Guilherme. REGISTROS PÚBLICOS. TEORIA E PRÁTICA. Salvador. Jus Podium, 2019.

FARIAS, Cristiano Chaves. ROSENVALD, Nelson.  DIREITOS REAIS. Salvador. Jus Podium, 2006.

MARQUES, Benedito Ferreira. MARQUES, Carla Regina Silva. DIREITO AGRÁRIO BRASILEIRO. Atlas, 2017.

SARMENTO FILHO, Eduardo Sócrates Castanheira. DIREITO REGISTRAL IMOBILIÁRIO. Curitiba. Juruá Editora, 2018.

*Marcelo da Silva Borges Brandão é notário e registrador do Ofício Único de Varre-Sai/RJ. Pós-graduado em Direito Imobiliário e em Direito Notarial e Registral.

**Alexis Mendonça Cavichini Teixeira de Siqueira é oficial do 4º Registro de imóveis do Rio de janeiro. Diretor da Escola dos Notários e Registradores do Rio de Janeiro. Membro do Fórum permanente de Direito Notarial e Registral da Emerj.

Veja a publicação original aqui.

Fonte: Migalhas.

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