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Imóvel rural em debate

No dia 19/5 passado, dando seguimento ao I Curso de Extensão em Direito Registral Imobiliário, realizado na cidade paulista de Catanduva, o Presidente do IRIB, Sérgio Jacomino e o registrador Giuliano Marcucci Costa, da comarca de Palestina (SP), proferiram palestras sobre os seguintes temas: evolução do direito registral brasileiro (da manuscrição ao fólio real eletrônico) e aspectos relevantes dos imóveis rurais.

O IRIB, por seu presidente e editor, realizou a entrevista que segue abaixo com o Oficial de Palestina versando sobre o tema de sua palestra.

O georreferenciamento dos imóveis rurais é uma realidade nas serventias brasileiras após o advento da Lei 10.267/2001. Pela sua sistemática inaugurou-se uma interconexão entre os registros de imóveis e o INCRA. Gostaria que o Sr. comentasse esse modelo inovador e apontasse os benefícios e os problemas enfrentados pelos cartórios na interação com a autarquia.

Com o advento da Lei 10.267/2001, ocorreram diversas alterações na Lei 6.015/73 no sentido de aproximação entre a Administração Indireta Federal (INCRA- Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), no trato das políticas públicas na área de imóveis rurais (gestão fundiária), e os Registros Públicos Imobiliários do País. Exemplo dessa interação entre cadastro-registro no tocante ao denominado “georreferenciamento” proposta pela legislação é a inclusão do § 3o do art. 225 na Lei 6.015/73:

“Nos autos judiciais que versem sobre imóveis rurais, a localização, os limites e as confrontações serão obtidos a partir de memorial descritivo assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional a ser fixada pelo INCRA, garantida a isenção de custos financeiros aos proprietários de imóveis rurais cuja somatória da área não exceda a quatro módulos fiscais”.

Em termos de georreferenciamento, vem a autarquia federal convergir com o Registro Público no sentido de aperfeiçoar a especialidade objetiva dos imóveis rurais. Por meio dessa geotecnologia, busca-se a precisão de coordenadas, azimutes, distâncias, medidas, com escopo final de evitar a sobreposição de áreas (polígonos). Está aí uma vantagem evidente da interação cadastro-registro para a segurança jurídica da propriedade rural, com escopo final de pacificação social.

Todavia, há na praxe uma necessidade de aprimoramento nas comunicações eletrônicas entre INCRA e Registro, evitando-se o uso de ofícios em papéis (como, para além do georreferenciamento, ocorre, apenas para citar um exemplo paulista, nas comunicações mensais de transmissões e de mudança física dos imóveis rurais do Registro ao Incra – item 139, “q”, das NSCGJSP).

Já as comunicações de averbação de georreferenciamento ao INCRA, via eletrônica, carece de boa regulamentação (que se dará no plano institucional), uma vez que revisões ou cancelamentos de certificações concedidas após a averbação no Registro de Imóveis ocorrem de ofício e, nesse caminho de interação das instituições, deve-se compreender que o Registro, dado seu caráter conceitual de operador de direito, atua, quase sempre, por provocação do interessado.

Surge, neste contexto, a discussão atual da implementação efetiva de um Sistema de Registro de Imóveis Eletrônico (a fim de regulamentar a Lei 11.997/09 e Lei 13.465/2017) na busca de aprimoramento da interação eficaz entre Registro e Cadastro (vide Recomendação 14/2014 do CNJ) e da regulamentação de uma plataforma para tal desiderato.

O Tribunal de Contas da União condenou a profusão de cadastros de imóveis rurais no acórdão 1.942/2015, que tratou da governança de áreas rurais. O órgãocriticou a "grande quantidade de legislações sobre o tema e vasta gama de instituições governamentais dispersas sem clara delimitação de funções" (acesso aqui). Como o Sr. vê o fenômeno de superposição de cadastros com finalidades análogas? Em que medida esse fenômeno se constitui num embaraço ao ambiente de negócios, onerando os intercâmbios econômicos que têm por objeto os imóveis rurais?

Em recente relatório de auditoria exarado pelo Tribunal de Contas da União (TC 011.713/2015-1), que resultou em v. acórdão 1942/2015, visou-se o aprimoramento das ações de governança de solos não urbanos, o que redundou em recomendação ao Presidente da República, em articulação do Congresso Nacional, para que se delimite claramente as funções dos órgãos e entes responsáveis por políticas públicas de ordem fundiária, ambiental, fiscal, evitando a sobreposição de cadastros. Não há dúvida que a otimização dos cadastros se reflete na simplificação do sistema para aqueles que produzem na área rural e isto tem a ver com proteção ao ambiente e a segurança alimentar, valores de sobrevivência da humanidade. Não obstante a importância das políticas públicas acerca das áreas rurais, o afastamento de sobreposições de atribuições e a interação de competências, retira aquele que deseja investir no campo, preservar o ecossistema, de um “labirinto” da burocracia estatal. Para além disso, a otimização dos diversos cadastros (como CCIR, CAR, ITR, programas governamentais em geral) implica também a possibilidade de uma maior interação com os Registros Públicos de Imóveis que poderão acolher informações e dados de interesse da sociedade, conferindo segurança jurídica e a devida publicidade, por meio de sistema eletrônico em plataforma devidamente regulamentada. De todo modo, melhor definida a atribuição de cada órgão estatal e seus respectivos programas, fica a ideia óbvia de concentrar as informações e dados desses diversos entes na matrícula do imóvel rural afetado, sob o manto da vantajosa publicidade registral.

O Sr. considera que o modelo de controle e gestão territorial de imóveis rurais pode ser abalado pela possibilidade (ao menos teórica) de usucapião de áreas superficiais inferiores ao módulo rural? Como o Sr. vê o fenômeno de “favela rural” decorrente de programas de assentamento que se mostraram inviáveis e insustentáveis? Corremos o risco de proliferação de minifúndios rurais? Qual o impacto registral?

A gestão fundiária brasileira é política pública de patamar federal que deve proteger o bem comum em suas diferentes vertentes. Isso implica dizer que devem compreender temas como ocupação e uso adequado do solo, segurança alimentar, sustentabilidade, aspectos fiscais. O norte é certamente a proteção da dignidade da pessoa humana, como valor constitucional e universal. O controle disso é feito pela Administração Pública Federal, em autarquia como o INCRA, especificamente, a respeito das áreas não urbanas. O risco da “favelização rural” decorrente de minifúndios, assentamentos insustentáveis, declaratórias de usucapião sobre áreas inferiores ao módulo (FMP) podem sim comprometer estes valores. De todo modo, o Incra produz pesquisa de qualidade de vida nos assentamentos, por exemplo, o que deve servir de referencial para regularizações e desapropriações com essa finalidade. E qual o reflexo disso para o Registro de Imóveis? Discute-se atualmente, ante a previsão legal de usucapião extrajudicial (art. 216-A, LRP), a possibilidade de processamento e/ou registro de usucapião extrajudicial sobre área rural inferior à fração mínima de parcelamento (FMP). A exemplo do decidido no v. acórdão da lavra do C. Conselho Superior de Magistratura de São Paulo (Apelação n° 9000001-86.2014.8.26.0082 e mais especificamente Apelação Cível nº 0007676-93.2013.8.26.0664), para citar um caso paulista, os mandados de sentença de usucapião, em todos os casos, devem vir acompanhados de CCIR (Certificado de Cadastro de Imóveis Rurais) para a área usucapida. Mais que isso, ao menos para registro, tratando-se de área usucapida inferior à FMP, não se excepciona a regra, e o registro, seja por mandado ou por ata notarial, não poderá ser feito, ou seja, a matrícula não será descerrada (salvo vênia do Incra, autarquia responsável). Conclui-se, assim, que, por enquanto, esse controle é meramente formal, não impedindo à referida “favelização rural”, possível por eventual afrouxamento do controle e gestão estatal.

O Plenário do STF encerrou o julgamento das ações relativas ao novo Código Florestal (Lei 12.651/2012). A averbação da reserva legal gera, ainda, certa controvérsia, especialmente no tocante a sua necessidade para fins de isenção fiscal. Como se acha o tema atualmente? Gostaria que comentasse o decidido na AC1015407-59.2016.8.26.0037

A necessidade de averbação no Registro de Imóveis da Reserva Legal para fins de isenção do ITR foi objeto de discussão por parte do Eg. Tribunal Superior de Justiça, sendo que, conforme notícia publicada no site do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil – IRIB:

“A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que a isenção do Imposto Territorial Rural (ITR) referente à área de reserva legal está condicionada à sua prévia averbação na matrícula do imóvel, conforme exigido pela Lei 4.771/65. A necessidade de registro da reserva legal, agora no Cadastro Ambiental Rural, foi mantida pelo novo Código Florestal. A decisão do colegiado, que pacifica o entendimento das Turmas de direito público, foi dada por maioria de votos no julgamento de embargos interpostos pela Fischer S/A Comércio, Indústria e Agricultura contra decisão da Segunda Turma do STJ, que considerou imprescindível a averbação da reserva legal para fins de gozo da isenção fiscal prevista no artigo 10 da Lei 9.393/96” (12.09.2013), fechando, assim, questão na necessidade da averbação da Reserva Legal perante o Oficial de Registro de Imóveis competente para a isenção tributária (ITR) sobre tais áreas.

Vale destacar o caráter extrafiscal do ITR, aqui modelado a critérios ambientais. Por outro lado, parece ainda ocorrer alguma controvérsia sobre o tema da obrigatoriedade da averbação da reserva (devidamente aprovada por órgão ambiental) ante a previsão do Código Florestal da possibilidade de dispensa da averbação da reserva legal, quando indicada no CAR – Cadastro Ambiental Rural (arts. 18, 29). Em socorro a tese da indispensabilidade da averbação na matrícula do imóvel sucedeu recente decisão proferida pelo C. Conselho Superior de Magistratura de São Paulo (Ap. Cível 1015407-59.2016.8.26.0037) trouxe ao cenário do registro de imóveis a discussão sobre a obrigatoriedade de averbação da Reserva Legal no competente Oficial de registro de imóveis. Por força do art. 12 da Lei 12.651, todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados determinados percentuais mínimos. A questão toda é retratar o pensamento finalístico do legislador, ou seja, devemos entender que este pretendeu aglutinar o controle da Reserva Legal apenas em âmbito cadastral, como dá força aparente o art. 18 § 4o , do Código Florestal, que dispõe que o “registro” da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis; ou, de outra forma, prestigia a averbação na matrícula do imóvel, utilizando o cadastro como mero facilitador desse tráfego até o registro imobiliário? Note que o v. acórdão apontado circunscreve-se, à primeira vista, ao debate do ingresso obrigatório da compensação de reserva legal, no caso de destaque de área menor de um todo maior. Apesar do “modus” cadastral facilitador do Código Ambiental acima mencionado, do ponto de vista conceitual, difícil imaginar que o controle e gestão ambiental da Reserva Legal, possa, no final das contas, caminhar fora do sistema formal registral. Sobre isso já alertava o registrador Marcelo Augusto Santana de Melo, em obra coordenada por Sérgio Jacomino[1] que “ao proceder à divisão ou desmembramento, muito provavelmente, a reserva não será transportada para todas as matrículas, o que aumentará o percentual legal em alguns imóveis, enquanto outros não possuirão qualquer cobertura ambiental”. Logo, verifica-se que a especialização objetiva da Reserva Legal contribui diretamente para as políticas de sustentabilidade alicerçando o uso de mecanismo como a compensação ambiental e servidões ambientais (vide arts. 30, 78, II, § 5º do Código Florestal). Neste particular, ao ser disponibilizado o resultado do julgamento (pelo menos preambularmente) da ADC 42 no site do STF tal ponto não foi afetado. Finalmente, toda questão volta-se para a garantia da especialização objetiva de um instituto pátrio (a Reserva Legal) indispensável para a preservação da fauna e flora, ecossistemas, preservação da vida humana, que não pode ficar à margem da segurança jurídica e fonte de publicidade do sistema de Registro de Imóveis.

As NSCGJSP preveem que a compensação de Reserva Legal deve ser averbada na matrícula após a homologação ou aprovação do órgão ambiental (item 125.1.3)[2]. Qual a importância da publicidade registral para controle do meio ambiente?

No Estado de São Paulo, as normas que regulam a atividade do Registro Público Imobiliário determinam que a compensação da Reserva Legal seja objeto de averbação (item 125.1.3, Cap. XX, NSCGJSP). Julgado recente sobre o assunto, proferido pelo C. Conselho Superior de Magistratura de São Paulo (Ap. Cível 1015407-59.2016.8.26.0037) enfrentou o tema. Por força do art. 12 da Lei 12.651, todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados determinados percentuais mínimos. Nesse passo, surge a questão: qual a importância da publicidade registral para controle do meio ambiente? Ora, em um primeiro viés, a concentração de ocorrências ambientais na matrícula do imóvel (claro, crivadas pelo órgão ambiental competente) e a garantia de sua publicidade asseguram, em fólio confiável, o conhecimento de todos a respeito de tais ocorrência. A “vida” do imóvel, inclusive em seu aspecto ambiental, convergem para o Registro Público, absorvendo, com certeza jurídica, desde a existência de uma Reserva Legal, com intuito de preservação e controle estatal, até uma notícia de contaminação no solo de interesse de um possível comprador de determinado imóvel. A especialização objetiva de uma reserva legal também é assunto relevante (em que pese o intuito facilitador do CAR, na Lei 12.651/2012). Sobre isso já alertava o registrador Marcelo Augusto Santana de Melo, na referida obra coordenada por Sérgio Jacomino, que “ao proceder à divisão ou desmembramento, muito provavelmente, a reserva não será transportada para todas as matrículas, o que aumentará o percentual legal em alguns imóveis, enquanto outros não possuirão qualquer cobertura ambiental”. Bom que na “vida” dinâmica deste imóvel, que poderá ser afetado por destaque de áreas, desmembramentos, titulação originária, a segurança das porções de reserva legal florestal possa ser devidamente especializada nas novas matrículas. De todo modo, em linhas gerais, vejo como principal benefício advindo da publicidade registral em termos de controle ambiental, a ampliação desse controle por toda a sociedade com dados confiáveis e concentrados na origem jurídica do imóvel, sua matrícula.

Temos verificado que progressivamente os títulos de crédito rural (cédulas escriturais) estão sendo formalizados em meios eletrônicos (CPRs, warranties agrárias, etc.). O registro, originalmente feito nos cartórios de RI, hoje se perfazem em centrais de custódia autorizadas pelo Banco Central. Como avalia esse fenômeno de dispersão registral?

Os Registros Públicos obedecem a comandos constitucionais (art. 236 CRF) atividade delegada pelo Estado a pessoa natural aprovada em concurso público. Não é o único modelo, pois há outros repositórios registrais como as Juntas, chamadas de Registro Empresarial, por exemplo. É de se concluir, portanto, que qualquer tentativa legislativa (ou pior: normativa) de dispersar os “registros” colide com os preceitos constitucionais. Não obstante esta evidente conclusão, percebem-se alguns fenômenos de proliferação de “registros” de cédulas, como as CCBs (ver CETIP – www.cetip.com.br); mais grave, ainda, são as tentativas açodadas de “agilizar” o crédito imobiliário que implicam preocupante dispersão da atividade prevista pela constituição em moldes estritos. Nesse sentido, grandes corporações pretendem criar sistemas de “controle” de seus próprios interesses lucrativos, mas que envolvem terceiros e a sociedade como um todo. Cuida-se do valor da segurança jurídica. A meu sentir, esta questão da “agilidade do mercado” é um paradigma quebrado à medida que a tecnologia permite esta pretendida rapidez, sem que percamos de vista a ideia de que um Registro não é apenas um ente coletor de informações e armazenador de dados; há, na realidade, um patamar acima disso, que é “conhecimento”, ou seja, ao passar pelo crivo do Oficial Público, operador do direito, a certeza jurídica dos atos relacionados com o objeto do registro. Tecnologia bem empregada, quero dizer, em auxilio ao aperfeiçoamento milenar dos Registros Públicos, respeitando a essência da atividade, é muito bem-vinda. Ainda que o “mercado” clame por agilidade a tecnologia está aí, como dito, e pulverizar o registro pode ser valor até mesmo de instabilidade para este mesmo “mercado” na ausência de repositório seguro gerido por ente independente, habilitado juridicamente, que não seja um mero banco de dados. Reforço ainda: além da afronta à Constituição, o que por si só bastaria, entendo que, conceitualmente, é inaceitável a dispersão registral como fator comprometedor da segurança jurídica. Primeiro, pela própria independência do Oficial Registro Público, nos moldes constitucionais, que tutela o interesse de toda a sociedade (cidadãos, associações, empresas) e não é parte. Segundo, que o Registro Público é fonte primária de publicidade dos atos relevantes ao objeto do registro, garantindo certeza quanto ao conteúdo de seu fólio. Em um momento histórico nacional (estamos aqui em 2018), em que, em meio as disputas políticas e jurídicas se sobrelevam, a sociedade e a mídia em geral passam a pautar — como que em redescoberta — o valor da segurança jurídica, clamando por dias mais previsíveis. Nesse passo, ao Registro Público devem convergir todos os dados relevantes sobre o objeto, representado por um arquivo oficial qualificado; e sua dispersão – não importa repetir – coloca em risco a segurança jurídica tradicionalmente estabelecida, com seu repertório legal e sua publicidade confiável e concentrada[3].

O Sr. permite a especialização de posse demarcada no interior de um imóvel em compropriedade? Permite a averbação de “divisão fática”?

A divisão fática de um imóvel devidamente matriculado, por mera posse, não tem ingresso no registro imobiliário brasileiro tendo em vista que não se coaduna com a segurança jurídica norteadora dos Registros Públicos e padece de legalidade, ante a falta de previsão legal (art. 167 da Lei 6015/73 e legislações correlatas). Não que a posse não ingresse nunca no fólio real, pois o paradigma foi quebrado (legitimação de posse, por exemplo), sendo que o sistema registral hoje, ainda que excepcionalmente, abriga a posse, mas isso depende de previsão legal (princípio da taxatividade). Finalmente, aceitar tais registro estimularia o parcelamento irregular do solo, ao arrepio da lei.

Como o Sr. tem lidado com retificações de registro de imóveis rurais que confrontam com rios não-navegáveis? As autoridades estaduais devem ser intimadas? Quais as precauções? Nos casos de retificação de área em que o imóvel retificando, de fato, confronta com rios não-navegáveis, como tratar a especialização do imóvel retificando nessa linha divisória?

Há um conjunto de dispositivos legais, entre eles, destacadamente a Constituição (arts. 20, 26), mas também decretos (vide Decreto 24.643 de 10 de julho de 1934 e Decreto-Lei 9.760/46) . Para fins de retificação de área, e levando em conta o chamado Código de Águas costuma-se distinguir rio público (que são os navegáveis) dos rios privados (não navegáveis). Adotado tal sistema, tratando-se de confrontação com rio não navegável não há faixa de proteção ambiental que possa gerar polêmica quanto à propriedade desta faixa marginal. Portanto, nestes casos, dispensa-se a notificação do ente público por razões óbvias e, como cautela e imposição legal, notifica-se o proprietário do imóvel da margem oposta. Os trabalhos técnicos, que certificarão a condição do fluxo d´agua, trarão o rio como divisa e o proprietário do imóvel da margem oposta como confrontante. Claro que há possibilidades de mudanças geradas pela natureza ou intervenção humana, já que um rio pode secar ou, ainda, remotamente, pelo tempo ou intervenção, tornar-se navegável. De todo modo, a situação é mais ou menos estável e uma alteração relevante nas condições desse rio poderia ensejar nova retificação de área, o que é possível. Em outro giro, que se admita, pelo texto dos dispositivos constitucionais acima invocados, incabível a defesa jurídica de rios particulares, ou, se houver dúvida quanto à condição de navegabilidade do rio, poderá, por cautela, remeter a notificação também ao respectivo ente federado.

O Código de Minas prevê a inscrição da garantia caucionária ou a renúnciaao direito de participação do proprietário do solo nos resultados da lavra (parágrafo único do art. 12 doDec.-Lei 227/1967. O Sr. já realizou esse ato? Comente a disposição legal em contraste com o decidido na AC1.956-0, j. 13/6/1983, rel. des. Bruno Affonso de André.

As normas de serviços extrajudiciais paulista prescrevem que é passível de registro atos, fatos ou títulos previstos em lei ou atos cuja natureza de registro estrito senso seja definida em ato normativo (item 11, “a”, n. 42, Cap. XX[4]). Já a Lei 6.015/73, inciso I, apenas elenca os atos passíveis de registro stricto sensu. Pois bem. Quando tratamos de direitos reais (relação do art. 1.225 CC) costumamos invocar o princípio da taxatividade. Segundo a lição de Cristiano Chaves Faria e Nelson Rosenvald, o princípio da taxatividade encerra a ideia tradicional de imputação do “monopólio de edificação dos direitos re

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